Vicente
ÁLVAREZ GARCÍA y Enrique MORADIELLOS GARCÍA (dirs.). Las Fuerzas Armadas ante las situaciones de
crisis. (Estudios históricos y jurídicos). Madrid: Iustel,
2020, 354 pp. ISBN: 978-84-9890-392-8
La
obra que comentamos merece ser destacada no sólo por la oportunidad de su
publicación, gestada durante los meses previos a la declaración de la pandemia
de la Covid-19, sino también, y directamente relacionada con la anterior, por la
materia que aborda, ya que prácticamente son inexistentes los trabajos que
muestran la posición jurídica de las Fuerzas Armadas ante las situaciones de
crisis, como la que afrontamos en la actualidad.
Los
Profesores Enrique Moradiellos y Vicente Álvarez han
guiado con maestría el análisis, desde una doble perspectiva histórica y jurídica,
de las situaciones de crisis por las que pueden atravesar los Estados y la
forma en la que las Fuerzas Armadas han de hacerles frente. No se trata de una
cuestión sencilla si atendemos a la naturaleza de la Institución, ante la que
se han formulado no pocas reservas en base a su tradición histórica.
El
trabajo se estructura en seis capítulos, en el primero de los cuales, Enrique Moradiellos García ofrece la perspectiva histórica
necesaria para comprender la posición jurídica que las Fuerzas Armadas ocupan
en nuestra Norma Fundamental condicionando su evolución en la conformación del Estado
de Derecho. Nuestra historia reciente nos obliga a conocer la figura de Francisco
Franco y su designación de “Caudillo de España”, nombramiento que representaba
la máxima concentración de poderes (militar, religioso y político) promovidos
en atención a las distintas coyunturas de carácter social, bélica o política
que se presentaran. La concurrencia de los poderes mencionados dota al dictador
de una personalidad carismática que, sin duda, influyó en la permanencia del
régimen hasta su fallecimiento.
En
el segundo capítulo de la obra, el Profesor Álvarez García expone, como gran
conocedor del funcionamiento de los poderes del Estado en situaciones de
crisis, las claves esenciales para discernir el papel de las Fuerzas Armadas,
profundizando así en algunos de los aspectos apuntados en su obra El concepto de necesidad en Derecho Público,
Civitas, 1996. De esta forma, comienza su exposición
repasando el papel del poder militar en la vida político institucional de
nuestro país, desde la Constitución de Cádiz hasta la actualidad, con la
pericia que otorgan los años de estudio, destacando su enorme influencia sobre el
devenir político del Estado. La Norma Fundamental de 1978 reaccionó ante el
intenso poder ejercido desde el sector militar limitando sus funciones a las de
defensa nacional. El transcurso del tiempo junto a una cambiante realidad
social y política ha transformado el papel del Ejército consolidando su función
de servidor público. En base a esta premisa se analiza la aportación de las
Fuerzas Armadas en situaciones de crisis internas entre las que pueden
destacarse las emergencias de diversa naturaleza y aquellas en las que concurre
un interés para la defensa nacional, atajadas a partir de instrumentos
previstos en la legislación ordinaria, así como su intervención en situaciones
de crisis extremas, reguladas, como ya se ha indicado, mediante la declaración
de los estados de alarma, excepción y sitio. De esta forma, una situación de
catástrofe, en atención a su gravedad, puede ser abordada mediante instrumentos
jurídicos de carácter ordinario o excepcional.
Guillermo
Villar Crespo analiza en el tercer capítulo la aplicación del artículo 155 de
la Constitución Española de 1978 a raíz del proceso independentista catalán y
la intervención de las Fuerzas Armadas como poder coercitivo del Estado. Los
pronunciamientos constitucionales en torno a esta cuestión, realizados a partir
de las SSTC 89/2019 y 90/2019, ambas de 2 de julio, han contribuido a la
evolución doctrinal experimentada al descifrar el contenido del citado
precepto. Los sucesos acaecidos en Cataluña han ocasionado una interpretación
más flexible del artículo 155 ampliando, considerablemente, unos límites no
recogidos de forma expresa en nuestra Carta Magna. Ello ha supuesto una
legitimación de la intervención de las Fuerzas Armadas no sólo en cumplimiento
de funciones “humanitarias”, sino también en el empleo de la fuerza, siempre
que se produzca en un escenario de excepción bien por ataques al orden constitucional,
a la integridad territorial o a la soberanía de nuestro país, en suma, siempre
que pudiera verse perjudicado el interés nacional.
Como
ya se ha apuntado, el análisis de las situaciones de crisis internas no
extremas y la posición de las Fuerzas Armadas en las mismas exige abordar su
estudio desde la legislación ordinaria, de forma concreta, desde la Ley
17/2015, de 17 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y las situaciones
de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública que dicha norma contempla. El
origen de la participación de las Fuerzas Armadas en la protección civil no
coincide con la conformación de esta como materia jurídica en contra de lo que
pudiera pensarse, sino que las primeras regulaciones se remontan hasta finales
del siglo XVIII mediante el Reglamento
del General Maturana. Se trata de una atribución puntual de funciones no
secundada por las legislaciones posteriores. Así pues, la vinculación del poder
militar en la gestión de crisis ha perdurado, aunque su función principal se ha
limitado al mantenimiento del orden público.
La
desmilitarización de la gestión de las crisis internas coincide con el
nacimiento de un nuevo concepto de seguridad en el que la actuación preventiva
se convierte en el eje fundamental del servicio público de protección civil. La
participación de las Fuerzas Armadas en dicho servicio ha experimentado una
notable evolución que puede advertirse en el análisis de sus normas reguladoras,
tanto en la derogada Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, como
en la vigente Ley 17/2015, de 17 de julio, del Sistema Nacional de Protección
Civil. La primera de ellas regulaba, ad cautelam, la intervención de las
Fuerzas Armadas siempre en tiempos de paz y bajo la demanda de las autoridades
competentes. Por lo que se refiere a la segunda, ofrece una visión actualizada
de las funciones asignadas al Ejército a través de la Unidad Militar de
Emergencias, creada mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre
de 2005. Puede afirmarse que, desde esta fecha hasta la actualidad, se ha
culminado el proceso de consolidación de la UME mediante la concreción de sus
medios materiales y personales, sus funciones y formas de intervención en las
situaciones de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública.
En
el Capítulo quinto Daniel Terrón Santos destaca las transformaciones
experimentadas por las amenazas que pueden afectar a la seguridad de los
Estados, cada vez más heterogéneas y alejadas de los clásicos conflictos
bélicos. El concepto de seguridad, más amplio que el de defensa nacional,
engloba actuaciones en las que intervienen de forma directa las Fuerzas Armadas
a través de sus servicios de inteligencia. Por su parte, la gestión de las
crisis, de la misma forma que las vulnerabilidades de los Estados, también ha
experimentado una transformación, evolucionando desde la intervención directa
sobre la misma hasta la actuación anticipatoria mucho más adecuada al objetivo
final, consistente en la protección de los ciudadanos, el mantenimiento de los
servicios públicos y la producción del menor daño posible y, en definitiva, el
retorno a la normalidad. Las misiones de inteligencia militar se desenvuelven
en tres ámbitos de actuación distintos (estratégico, operativo y táctico), en
función de la coyuntura concreta en la que se halle la gestión de la crisis, a
lo que deben añadirse las tareas de Contrainteligencia y Seguridad. El Centro
de Inteligencia de las Fuerzas Armadas dirigirá tales servicios militares en
tiempo de paz, crisis o conflictos bélicos. Ahora bien, su compleja estructura
y la necesidad de coordinación con otros órganos ponen de manifiesto carencias
en su funcionamiento que obligan a una necesaria revisión del sistema.
Culmina
esta obra con un análisis jurídico de la Operación Balmis
abordado por Manuel Izquierdo Carrasco en el capítulo sexto. Su ubicación en el
texto no es casual pues su estudio exigía abordar, con carácter previo, la
posición histórica y constitucional de las Fuerzas Armadas y sus facultades de
intervención en situaciones de crisis, desde diversas perspectivas.
Precisamente, estas cuestiones pueden ser analizadas en la actualidad, como
anunciábamos al inicio de esta recensión, con motivo de la emergencia sanitaria
que vivimos. En este sentido, el Real
Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma
para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19,
habilitaba, de forma general, a las autoridades competentes a requerir de las
Fuerzas Armadas el auxilio necesario. Esta genérica disposición fue concretada
mediante la Instrucción de 15 de marzo de 2020 dictada por la Ministra de
Defensa, en la que ya se precisó la puesta a disposición de medios materiales y
personales con la finalidad de reforzar el Sistema Nacional de Salud y
abastecer a la población de los alimentos necesarios. Esta asignación de
funciones, desempeñadas por la Unidad Militar de Emergencias, se tradujo en el
desarrollo de multitud de tareas como las de desinfección, transporte y apoyo
logístico, apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o el empleo de sus propias
capacidades sanitarias, han sido objeto de un análisis detallado, así como el
régimen jurídico de los agentes intervinientes. Todo ello proporciona al lector
una visión ajustada del papel desempeñado por las Fuerzas Armadas en
situaciones de crisis, como consecuencia de la evolución que ha experimentado
esta institución militar.
De
todo lo dicho anteriormente, puede concluirse que nos hallamos ante una obra de
referencia obligada para todos aquellos que deseen abordar un estudio jurídico
de las Fuerzas Armadas ante las situaciones de crisis, pues ofrece las claves
históricas y jurídicas necesarias para comprender no sólo su posición
constitucional, sino también el tratamiento dispensado por la legislación
ordinaria. Todo ello proporcionará las herramientas necesarias para conocer la
posición del Ejército en situaciones de emergencia, como la que atravesamos en
la actualidad.
Ana B. Lucas Tobajas
Área de Derecho Administrativo
Departamento de Derecho Público
Universidad de Extremadura