Doi:
https://doi.org/10.17398/2695-7728.36.295
APUNTES SOBRE LA LEY 19/2013 DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO: SU APLICACIÓN A LOS PARTIDOS POLÍTICOS
NOTES TO THE LAW 19/2013 OF TRANSPARENCY,
ACCESS TO PUBLIC INFORMATION AND GOOD GOVERNANCE: ITS APPLICATION TO POLITICAL
PARTIES
Ángel Orgaz Valle
Universidad de Salamanca
Recibido: 15/10/2020 Aceptado: 18/12/2020
Resumen
La desconfianza de los
ciudadanos en los poderes públicos y principales instituciones ha sido una
constante en nuestro país. La aprobación en el año 2013 de la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, impuso distintas obligaciones de publicidad activa; en aras de
garantizar una mayor transparencia en la actividad pública, reconoció el
derecho de acceso a la información pública y estableció deberes de buen
gobierno. Dicha Ley incluyó además en su ámbito subjetivo de aplicación a los
partidos políticos. Sin embargo, esta inclusión se produce en condiciones de
desigualdad con respecto a otros sujetos obligados de la Ley. Trataremos a lo
largo de estas líneas de analizar si para garantizar la transparencia en los
partidos políticos es suficiente con este instrumento normativo, o si, por el
contrario, aún queda camino por recorrer hasta alcanzar una verdadera
transparencia en ellos.
Palabras clave: Transparencia. Partidos políticos. Información. Gobierno.
Abstract
The distrust of
citizens in the public powers and main institutions has been a constant in our
country. The approval in 2013 of Law 19/2013, of December 9, on transparency,
access to public information and good governance, imposed active publicity
obligations; In order to guarantee greater transparency in public activity, it
recognized the right of access to public information and established good
governance duties. Said Law also included political parties in its subjective
scope of application. However, this inclusion occurs in conditions of
inequality with respect to other obligated subjects of the Law. Along these
lines, we will try to analyze whether to guarantee transparency in political
parties is sufficient with this regulatory instrument, or whether, for on the
contrary, there is still a long way to go to achieve true transparency in them.
Keywords: Transparency.
Political parties. Information. Government.
Sumario: 1. Introducción.
2. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno. 2.1 Contextualización y antecedentes. 2.2. Ámbito
subjetivo. El proceso de inclusión de los partidos político. 2.3. La
transparencia. 2.4. El derecho de acceso a la información. 2.4.1. El derecho de acceso en la
Constitución Española. 2.4.2. El derecho de acceso en la Ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno. 2.4.3. El alcance en los
partidos políticos del derecho de acceso a la información pública. 2.5
Obligaciones de buen gobierno. 2.6. Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
3. La transparencia en los partidos políticos. 3.1. Obligaciones de
transparencia en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno. 4. Situación actual y propuestas de
mejora. 5. Conclusiones.
1.
INTRODUCCIÓN
El presente artículo pretende acercar al lector una
visión en un sentido amplio de la regulación jurídica actual en materia de transparencia
en España, abordando con mayor detenimiento cómo afecta la misma a los partidos
políticos.
Antes
de proceder al estudio del contenido de la regulación, debemos determinar por
qué es necesaria la, tan demandada por la sociedad, transparencia en los
partidos políticos. Para ello, es importante que comencemos con algo
fundamental: responder a la pregunta de a qué nos referimos cuando hablamos de
transparencia. La Real Academia Española define la transparencia como “la
cualidad de ser transparente”, entendiendo a su vez por transparente “aquello
que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse, aquello que es
claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad”.
¿No
generan ningún tipo de género de duda las principales instituciones del Estado
en su funcionamiento? ¿Es transparente la Administración Pública? ¿Lo son los
partidos políticos?
Parece
evidente que en un sistema democrático y de derecho, dicha cualidad puede y
debe aplicarse a uno de los elementos fundamentales de los Estados
democráticos: los partidos políticos.
Para
referirnos a los partidos políticos, es prácticamente obligatorio remitirnos a
la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Esta norma
sustituye a la anterior preconstitucional del año 1978, la cual estuvo en vigor
hasta el año 2002.
Hemos
de tener en cuenta de manera previa, que los partidos políticos no son órganos
constitucionales, aunque formen parte de la arquitectura constitucional y
realicen tales funciones. A pesar de lo anterior, el Preámbulo de la Ley los
establece como “instrumentos fundamentales de la acción del Estado”. Por lo
tanto, juegan un papel fundamental en tanto España queda configurada como un
Estado de Derecho avanzado pero que pone límites y establece garantías y controles
frente a cualquier sujeto. En este sentido, cabe recordar que siguiendo la
tesis de Rubio Llorente (1987), la Constitución configura el Estado como un
auténtico “Estado de partidos”[1].
Asunto que también se ha abordado en numerosas ocasiones en la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
Dada
por tanto la importancia de los partidos políticos como parte esencial de
nuestro sistema constitucional, se establecen una serie de garantías y
controles. Precisamente, en aras de establecer dichas garantías a las que deben
someterse los partidos, debemos realizar un mayor énfasis en la cualidad de
transparencia requerida. Los partidos no podrán por tanto generar ningún tipo
de género de duda en su actividad, y así ha de reconocerse en el ordenamiento
jurídico, porque tal y como recoge la exposición de motivos de la Ley de
Partidos Políticos, “cuanto mayor es el relieve del sujeto y su función en el
sistema, más interés tiene el Estado de Derecho en afinar su régimen jurídico”.
Legislar
para conseguir una mayor transparencia en los partidos políticos, es legislar
en reforzar nuestro sistema democrático, ya que el Estado democrático tiene su
primera representación en la soberanía popular, pero también se manifiesta a
través del principio de participación política, o del conocido como derecho de
sufragio en su vertiente activa y pasiva, que se consagra en el artículo 23 de
la Constitución Española. Del mismo modo cabe referirse al pluralismo que debe
imperar en el funcionamiento de los partidos políticos, así lo reconoce el
artículo 6 de la Carta Magna estableciendo que “los partidos políticos expresan
el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y son instrumento fundamental para la participación política”. De igual
manera lo hace también en su artículo 1, consagrando el pluralismo político
como un valor fundamental en el cual se sustenta el Estado democrático.
El
pluralismo consiste por tanto en el reconocimiento de las diversas opciones
políticas, ideológicas, religiosas, sociales y culturales que existen en nuestra
sociedad. Siendo todas ellas válidas con el único límite del respeto a los
principios, valores y derechos que se consagran en el texto constitucional.
En
este sentido, existe una tendencia extendida a pensar que cuando hablamos de
transparencia en los partidos políticos solo nos estamos refiriendo a su
financiación y a la obligación de rendir cuentas sobre dicha financiación. No
se trata de cuestionar la importancia del control presupuestario de los
partidos como receptores de fondos públicos, sino de abordar la transparencia
como algo más amplio: cómo funcionan los partidos políticos, cómo se organizan,
que funciones desarrollan, cómo son sus estructuras internas, qué normativa les
resulta de aplicación... Todo ello teniendo en cuenta además que el respeto del
principio democrático consta de dos vertientes: los partidos políticos tienen
que ser democráticos en su funcionamiento externo, en sus relaciones con la
sociedad, pero también en su vertiente interna.
Autores
como González Bustos han fundamentado lo planteado hasta el momento,
considerando que tanto el principio de transparencia como el derecho a la
información, se consideran valores fundamentales de un Estado democrático, ya
que sirven para combatir la corrupción y la opacidad de la Administración, pues
no debemos olvidar que la transparencia es lo que permite garantizar y reforzar
el deber de vigilancia de las instituciones por parte de los ciudadanos. El
derecho a la información pública permite que el ciudadano tenga la información
de lo que ocurre en su país, y pueda tener una visión más acorde con la
realidad[2].
Son
por tanto necesarios instrumentos normativos que regulen todos estos aspectos y
que consagren una mayor transparencia. Tal y como hemos apuntado, la principal
regulación en materia de transparencia en nuestro país, y que afecta entre
otros sujetos a los partidos políticos, la encontraremos en la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTAIBG), sobre la cual centraremos nuestro análisis.
2. Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
2.1.
Contextualización y antecedentes
El 3
de agosto del año 2012 se registra en el Congreso de los Diputados, el Proyecto
de Ley de Transparencia, acceso a la información pública, y buen gobierno por
parte del Poder Ejecutivo.
La
presentación de este Proyecto de Ley en aquel momento no es casual. La que se
convertiría en la primera ley que regularía la transparencia de manera integral
en nuestro país, llegaba en un momento de crucial importancia en España. El
clima de crispación social, la desafección de los ciudadanos con respecto a la
clase política, y los innumerables casos de corrupción que durante años habían
mantenido algunos partidos políticos, no dejaban de aflorar.
No
hace falta más que acudir al Barómetro del Centro de Investigaciones
Sociológicas (CIS), del mes de septiembre de 2012[3],
para comprobar que el principal problema que existía en España a juicio de los
entrevistados era primeramente el paro, seguido de los problemas de índole
económica y en tercer lugar los referidos a la clase política y los partidos
políticos. La corrupción ocupaba el cuarto lugar, tónica que se mantiene en los
barómetros de los meses sucesivos.
Centrándonos en el estudio del CIS de enero de 2013[4], cuando se encuentra en
tramitación dicha Ley, el 77,4% de los españoles consideraba que la situación
política del país era mala o muy mala. Del mismo modo, consideraban que la
situación política de aquel momento era igual o peor que con respecto a un año
de anterioridad, y lo que es más preocupante, que seguiría igual o peor al año
siguiente.
Sin embargo, estos datos que observamos del año 2013 no
son novedosos ni sorprendentes si los comparamos con datos que recopilaba el
CIS en años anteriores.
Dos
años más tarde, de los once líderes por los que se preguntó a los encuestados,
solo dos obtuvieron un aprobado; mientras que hace diez años, en 2006, de los
siete representantes que aparecían en el barómetro del CIS, simplemente uno
lograba aprobar.
Estos datos no hacen sino arrojarnos la desconfianza de
la sociedad española en la clase política y en el sistema de partidos, fraguada
a lo largo de los años. Quedando patente una crisis mayúscula de representación.
Motivo por el cual, el Gobierno tomó la iniciativa mediante la presentación del
proyecto de ley que nos ocupa.
Una
falta de confianza que obedece a múltiples síntomas, pero sin duda uno de ellos
es la corrupción, y la falta de transparencia en su funcionamiento, en la toma
de decisiones, o en el manejo de fondos públicos, que los partidos políticos, y
sus dirigentes, llevan a efecto.
En
este mismo sentido debemos abordar el indicador que nos arroja el denominado
informe “GRECO”. Estas siglas, responden al Grupo de Estados Contra la
corrupción, creado por el Consejo de Europa en el año 1999 con el objetivo de
supervisar el cumplimiento de las normas anticorrupción de la organización.
Dicho
informe lleva a cabo un control del cumplimiento de las normas contra la
corrupción del Consejo de Europa a través de un proceso dinámico de evaluación,
así como de identificación de las deficiencias en las políticas nacionales de
lucha contra la corrupción.
El
Consejo de Europa adoptó el 8 de abril de 2003 la Recomendación del Comité de
Ministros de los Estados Miembros del Consejo de Europa sobre las Reglas
Comunes contra la Corrupción en la financiación de los partidos políticos y las
campañas electorales, firmada por España, sobre las medidas que deberían
adoptar los Estados en sus respectivas legislaciones nacionales para combatir
la lacra de la corrupción política.
El
informe final de GRECO, sobre la implementación en España de la citada
Recomendación del Consejo de Europa en el año 2009, consideraba que cuatro años
después, en 2013, el Estado español solo había cumplido satisfactoriamente con
una de las recomendaciones. Las otras cinco tan solo las consideraba
parcialmente cumplidas.
La
recomendación que consideraba satisfactoriamente cumplida era la que hacía
referencia a que el Tribunal de Cuentas debía incrementar sus recursos
financieros y humanos para reducir los plazos en los que emitía sus informes y
cumplir los objetivos de fiscalización que se le encomiendan.
Todo
este cúmulo de circunstancias derivó en una presión social a la que los poderes
públicos respondieron con la adopción de medidas como la que centra nuestro
estudio.
Aunque
tal y como hemos señalado anteriormente ya existían en el ordenamiento jurídico
normas sectoriales que contenían obligaciones de transparencia, el legislador
español consideró insuficiente dicha regulación por no satisfacer las
exigencias sociales y políticas del momento.
Es por ello que se da la puesta en marcha primero del
proyecto de Ley, su posterior aprobación el 28 de noviembre de 2013, en el
Congreso de los Diputados y publicación el 10 de diciembre de 2013 en el
Boletín Oficial del Estado, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la cual
establece tres grandes objetivos fundamentales: incrementar y reforzar la
transparencia en la actividad pública, garantizar el acceso del ciudadano a la
información y establecer una serie de obligaciones de buen gobierno.
2.2.
Ámbito subjetivo. El proceso de inclusión de los partidos políticos
A
pesar de todo lo mencionado anteriormente, el proyecto de la LTAIBG no recogía
mención alguna a los partidos políticos en su artículo 2, el cual hacía
referencia al ámbito subjetivo de aplicación.
Teniendo
en cuenta además que los partidos políticos se financian en su mayor parte con
fondos públicos, no parece que fuese tan irracional plantear que debían
responder a las mismas exigencias de transparencia que cualquier otro sujeto
obligado de la Ley, que también se nutre de fondos públicos.
Es
necesario por tanto abordar cómo se engendró el proceso de inclusión de los
partidos políticos en el ámbito subjetivo de la Ley, pues solo de este modo
podremos observar qué argumentación se esgrimió por parte de los distintos
Grupos Parlamentarios de las Cortes, para defender por qué debía incluirse a
los partidos políticos en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley.
Acudiendo
a la raíz de la argumentación, podremos entender el papel que posteriormente el
legislador ha establecido sobre los partidos políticos en la regulación, y si
responde y satisface las peticiones iniciales que se pretendían llevar a cabo
por parte de los distintos grupos parlamentarios[5].
Es
necesario por tanto remitirnos de forma breve a las distintas enmiendas que
plantean los distintos grupos parlamentarios, extrayendo aquellas que hacían
referencia al ámbito de aplicación subjetivo de la Ley y más concretamente, a
la posición que debían ocupar los partidos políticos, así como al Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados y el Senado.
La
primera de estas enmiendas sería la enmienda nº 8, presentada por el Grupo
Parlamentario Mixto, los cuales propusieron una enmienda de adicción al ámbito
subjetivo de la Ley, mediante la cual pretendían incluir a los partidos
políticos, los sindicatos y las organizaciones empresariales respecto a las
subvenciones que reciban de las administraciones públicas, al entender, que los
partidos políticos, los sindicatos y las organizaciones empresariales reciben
financiación pública. Por tanto, entendían que debían estar contemplados entre
aquellas organizaciones sujetas al alcance de esta Ley, en tanto en cuento eran
perceptores de fondos públicos, y únicamente debían responder a las exigencias
de transparencia planteadas en la normativa con respecto únicamente a las
subvenciones percibidas por estos.
La
enmienda nº 34, presentada por el Grupo Parlamentario de Unión, Progreso y
Democracia, se trataba de una enmienda a la totalidad del proyecto. El
contenido de la argumentación planteada se refleja fielmente cuando se afirma
en la misma que “respecto a los partidos políticos, si bien la reciente Ley de
Financiación de los Partidos Políticos ha introducido significativos avances en
la gestión transparente de la finanzas de estas instituciones, no es
recomendable, dada su capital importancia para la política democrática, reducir
las exigencias de transparencia de gobernanza de los partidos únicamente a su
financiación, ni tampoco es conveniente, por razones de ejemplaridad, que los
partidos políticos estén ausentes de las regulaciones de la Ley de
Transparencia y parezcan por tanto exentos de exigencias en este sentido. Algo
semejante cabe decir de los sindicatos y asociaciones patronales”. Haciendo
nuevamente referencia por tanto a la inclusión de los partidos políticos en
dicha regulación.
Por
su parte, el Grupo Parlamentario Mixto, esta vez a iniciativa del diputado
Rafael Larreina Valderrama, presentaba la enmienda nº 72, argumentado que “para
ser efectivo el compromiso con la transparencia, la Ley debería incluir a todas
las instituciones públicas, no solo a los organismos que están sujetos al
derecho administrativo, así como a todas aquellas personas naturales o
jurídicas que -como señala el "Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso
a los Documentos Públicos"- realizan funciones públicas o actúan
financiadas con fondos públicos. En otras palabras, debería también incluir en
su ámbito de actuación a la Casa Real, los partidos políticos, los sindicatos y
la patronal; al Congreso, al Poder judicial, al Tribunal de Cuentas, al
Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, al Consejo General del Poder
Judicial, al Consejo de Estado, al Consejo Económico y Social y a las
instituciones análogas, así como a ONGs y personas naturales o jurídicas que
reciban fondos públicos”.
La
enmienda nº 74, presentada por el Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA, La
Izquierda Plural, también abordaba la totalidad del proyecto. “La razón de
incluir a los partidos políticos, sindicatos, organizaciones empresariales y
aquellas organizaciones que tengan como mínimo un 20% de financiación pública
se argumenta no solo por la función pública que realizan, también por el hecho
que una parte cualitativa de su financiación corresponde a dinero público. La
rendición de cuentas de los partidos políticos está regulada por la Ley de
financiación de partidos políticos, que ha demostrado ser ineficaz, es
necesario que la transparencia alcance a estas entidades para que los
ciudadanos recuperen su confianza en ellas”.
En
este mismo sentido la enmienda nº 75, presentada por el Grupo Parlamentario
Catalán (Convergència i Unió), estableciendo que “asimismo, también
consideremos imprescindible que queden enmarcados en el ámbito subjetivo de
aplicación de la Ley los partidos políticos, las organizaciones sindicales y
empresariales, así como aquellas entidades e instituciones que se financian
esencialmente a través de dinero público de los Presupuestos Generales del
Estado” y llevando a cabo por tanto una enmienda a la totalidad.
El
Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), mediante una enmienda a la totalidad, la
nº 76, consideró también imprescindible que quedasen enmarcados en el ámbito
subjetivo de aplicación de la Ley los partidos políticos, las organizaciones
sindicales y empresariales, así como aquellas entidades e instituciones que se
financian esencialmente a través de dinero público de los Presupuestos
Generales del Estado.
La
enmienda nº 77, del Grupo Mixto, esta vez a instancia del diputado Alfred Bosch
i Pascual, plantea también una enmienda a la totalidad, estableciendo que “el
artículo 2 debe establecer que cualquier otra asociación, organismo, sociedad,
entidad o federación que reciba dinero público” sin embargo, nuevamente se
vuelve a hacer referencia a que “exclusivamente respecto al destino de este
dinero público”.
La
nº 94 se plantea nuevamente como una enmienda de adicción y no a la totalidad.
En este caso, fue presentada por los diputados del Grupo Parlamentario Mixto,
Ana María Oramas González-Moro y Pedro Quevedo Iturbe, estableciendo que el
artículo 2 debía añadir en la forma que se determina en las Disposiciones
Adicionales, que la ley sería de aplicación a los partidos políticos,
sindicatos, organizaciones empresariales, así como las entidades e
instituciones privadas financiadas esencialmente con fondos públicos.
Entendiendo que la regulación del artículo 6 y 7 de la Constitución confiere a
los partidos, sindicatos y organizaciones empresariales una relevancia que
exige que se les aplique los principios de transparencia y buen gobierno. De la
misma forma a aquellas instituciones y entidades que se financien esencialmente
con fondos públicos.
A su
vez, ambos diputados insisten en esta cuestión añadiendo una nueva enmienda, la
nº 115, en la cual se pretendía que se estableciera una nueva disposición
adicional que estableciese que el régimen de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno sería de aplicación a los partidos
políticos. Proponían para ello una serie de obligaciones:
a) Publicación en sus correspondientes
páginas webs de sus Estatutos, composición y, en su caso, la retribución de sus
órganos de dirección, así como el nombre de persona o personas, cargo o
responsabilidad de los que realicen tareas de gestión económica del partido.
b) Publicación de datos relativos a la
financiación del partido político, distinguiendo las fuentes de financiación
públicas y privadas, en los términos y condiciones de la Ley Orgánica 8/2007,
de 4 de julio, de financiación de los partidos políticos. El mismo régimen
debía ser de aplicación a las federaciones de partidos y coaliciones
electorales.
La
enmienda nº 123, presentada por el diputado Alfred Bosch i Pascual, del Grupo
Parlamentario Mixto, pretendía ampliar el ámbito subjetivo de la ley en los
siguientes términos: “cualquier otra asociación, organismo, sociedad, entidad o
federación que reciba dinero público, exclusivamente respecto al destino de
este dinero público. En particular, se incluyen en este apartado, las
organizaciones confesionales, los partidos políticos y los agentes sociales,
con la intención de Mejorar y complementar el artículo y, especialmente, con la
incorporación de la Jefatura del Estado y la Corona y Familia Real. Asimismo, también
es necesario destacar la incorporación de cualquier organización que reciba
dinero público respecto a la actividad que realiza con el mismo. En este
sentido, se incluyen -por ejemplo- partidos políticos y agentes sociales, tal y
como recomienda el propio Consejo de Estado”.
La
enmienda nº 194, presentada por Uxue Barkos Berruezo del Grupo Parlamentario
Mixto, en la misma línea que el anterior, planteaba ampliar el ámbito subjetivo
del artículo 2 a la Casa Real, los Sindicatos, los Partidos Políticos y las
Instituciones Religiosas.
La
enmienda nº 213, del Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA, La Izquierda
Plural, sería una enmienda de adición, mediante la cual se proponía la adición
de una letra k) en el apartado 1 del artículo 2, ampliando a Partidos Políticos
y Federaciones de Partidos. Entendiendo que debe incluirse a los partidos
políticos en el ámbito de aplicación de la Ley, pues son un instrumento
fundamental para la participación política. Es necesario extender la
transparencia también a los partidos y a su financiación, que en su mayoría
procede de presupuesto público.
De
entre las últimas enmiendas planteadas, debemos señalar la nº 264, planteada
por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), en la cual hacían referencia a la
inclusión de un nuevo apartado j) al artículo 2.1 con el siguiente tenor
literal: “los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las
organizaciones empresariales”. Entendiendo a su vez que las entidades de
derecho privado o en su configuración normativa entidades parapúblicas no
pueden quedar al del ámbito subjetivo de aplicación.
La
enmienda nº 310 del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia,
proponía también la inclusión de los partidos políticos en el artículo 2, al
entender que “la lucha contra la corrupción requiere transparencia en el
funcionamiento de los partidos, principalmente en materia de financiación. La
realidad demuestra que los controles, principalmente la fiscalización de la
contabilidad que lleva a cabo el Tribunal de Cuentas, cuyos doce miembros son
elegidos por las Cortes, resulta ineficaz a tal fin, tanto por la demora en la
publicación de los informes respectivos como por la falta de imposición de
sanciones adecuadas en caso de detectarse irregularidades, máxime si la
detección de las mismas se produce una vez transcurrido el plazo de
prescripción de 4 años, computado desde su comisión, que actualmente prevé el
artículo 17 tres de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio. Al margen de otras
reformas legales que establezcan una mayor exigencia en materia de control de
la financiación de partidos, el hecho de que su contabilidad sea accesible al
ciudadano no solo es una exigencia para el correcto funcionamiento del sistema
democrático, sino que puede actuar como mecanismo disuasorio y preventivo en la
lucha contra la corrupción”.
Un
nuevo argumento a los anteriores es el esgrimido por el Grupo Parlamentario
Catalán (Convergència i Unió). Solicitaban la inclusión de los partidos
políticos, pero por entender que con ello se daba lugar al cumplimiento de la
resolución número 1, aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el 4
de marzo de 2013.
Por
parte del Grupo Parlamentario Socialista se proponía la adición de un nuevo
apartado 3 al artículo 2, que tendría la siguiente redacción: “las
disposiciones del Capítulo Segundo de este Título serán también aplicables a:
a) Los partidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales, así como
a las entidades privadas que perciban durante el periodo de un año ayudas o
subvenciones públicas directas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando
el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de subvención o ayuda
pública directa siempre que alcancen, como mínimo, 3.000 euros”. Entendían que
esto debía ser así pues la enmienda pretendía incluir en el ámbito subjetivo de
la Ley a las entidades citadas en lo que respecta a las obligaciones de
publicidad activa. Con esta incorporación un gran número de entidades no
previstas en el Proyecto de Ley estarían sujetas a obligaciones de transparencia.
Por
último, la enmienda nº 513, fue la planteada por el Grupo Parlamentario Popular
en el Congreso, grupo que ostentaba la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso de los Diputados.
El Grupo Parlamentario Popular optó por tomar distancia del
resto de posiciones de otros grupos parlamentarios, los cuales, en su mayoría,
y como ya hemos señalado, planteaban enmiendas a la totalidad o enmiendas de
adicción, a fin de que los partidos políticos fueran incluidos como sujetos
obligados del artículo 2.
El
Grupo Parlamentario Popular planteó un nuevo artículo, sin llevar a cabo por
tanto ninguna modificación del artículo 2. Este artículo tercero tendría el
siguiente contenido:
«Artículo
3. Otros sujetos obligados. Las disposiciones del Capítulo Segundo de este
Título serán también aplicables a: a) Los partidos políticos, organizaciones
sindicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que
perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una
cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 50 por 100 del total de
sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que
alcancen, como mínimo, 3.000 euros.»
Al
igual que otros grupos parlamentarios en su defensa se alegó que los partidos
políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales realizan
una actividad de relevancia pública que hace conveniente el refuerzo de las
medidas de transparencia que les son de aplicación. Al mismo tiempo, y en su
condición de receptores de fondos públicos, se incluye la aplicación de
determinadas disposiciones de la Ley a entidades que reciben ayudas o
subvenciones públicas en un porcentaje o cuantía significativo.
La
redacción de la enmienda nº 513, fue la que finalmente se plasmó en la redacción
definitiva de la Ley, pues de todas esas enmiendas, únicamente fue aprobada por
la Cámara la planteada por el Grupo Parlamentario Popular. No hemos de obviar
en este sentido que el Grupo Parlamentario Popular, grupo que sostenía al
Ejecutivo, contaba con mayoría absoluta en la Cámara para poder aprobar la
enmienda planteada por ellos mismos, y rechazar el resto de las enmiendas
presentadas.
Posteriormente, determinados grupos parlamentarios
solicitaron que algunas de sus enmiendas que no habían sido aceptadas en
comisión fueran debatidas de nuevo en el Pleno. Sin embargo, el Pleno del
Congreso de los Diputados, en su reunión del día 12 de septiembre de 2013,
aprobó el Proyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno, sin modificaciones con respecto al texto del Dictamen de la
Comisión. Dicho texto fue remitido con posterioridad y tras el trámite
anterior, al Senado.
En
las propuestas de vetos que se llevan a cabo por parte de distintos diputados
del Grupo Parlamentario Mixto en el Senado y por parte del Grupo Parlamentario
Entesa Pel Progrés de Catalunya; cuatro propuestas de veto en total, se
hicieron breves alusiones a los partidos políticos, pero de un modo mucho más
genérico, y no tanto respecto al aspecto subjetivo de la Ley, asunto que nos
atañe en este momento.
Sin
embargo, si es en las enmiendas cuando se hace referencia de modo más directo a
los partidos políticos como sujetos obligados de la Ley, y se proponen varias
enmiendas en este sentido[6].
En
este sentido se planteó la enmienda nº 6, por los senadores Jesús Enrique
Iglesias Fernández (GPMX) y José Manuel Mariscal Cifuentes (GPMX), el Senador
Jesús Enrique Iglesias Fernández, IU (GPMX), y el Senador José Manuel Mariscal
Cifuentes, IU (GPMX). Del mismo modo hizo lo propio planteando la enmienda nº
76 el Grupo Parlamentario Entesa Pel Progrés de Catalunya (GPEPC).
Finalmente,
no fue incorporada ninguna de estas enmiendas, y con base a todo lo
desarrollado anteriormente, el texto quedó aprobado de manera definitiva de
nuevo en el Congreso tal y como como planteaba el Grupo Parlamentario Popular,
quedando establecido por un lado una serie de sujetos obligados en el artículo
2, tales como las Administraciones Públicas o las entidades de Derecho Público
con personalidad jurídica propia, y, por otro lado, un tercer artículo en el
cual, entre otros sujetos obligados, incluía en el ámbito subjetivo de
aplicación a los partidos políticos, junto a las organizaciones sindicales y
organizaciones empresariales.
Si
bien podemos considerar que la inclusión de los partidos políticos dentro del
ámbito subjetivo de la Ley recogía el sentir mayoritario de la cámara, no lo
hacía de la manera planteada por el resto de los grupos, plasmándolo en un
nuevo artículo, con las consiguientes consecuencias prácticas.
¿Es
casual la creación de un nuevo artículo tercero dentro del ámbito subjetivo de
la Ley? ¿Ha supuesto algún tipo de consecuencia práctica?
Todo
parece apuntar que tal y como quedó finalmente configurado el ámbito subjetivo no
todos los sujetos obligados por la LTAIBG se encuentran obligados a ella en la
misma medida, pues algunos se someten solo parcialmente. En materia de sujetos
pasivos en la LTAIBG es posible detectar distintos niveles o grados de
transparencia[7]
El
artículo 2 hace referencia a los sujetos pasivos a quienes les es aplicable
todas las disposiciones del título primero, esto es, las normas de publicidad
activa y las que regulan el derecho de acceso a la información pública. En el
artículo 3 se mencionan “los sujetos sometidos tan solo al cumplimiento de
algunas y no todas las obligaciones de publicidad activa, esto es, de aquellas
prevista en el capítulo segundo que, dada su naturaleza, les resultan de
aplicación”[8].
De
modo que, el título primero de la Ley, dedicado a la transparencia, se aplicará
a todos los sujetos incluidos en el ámbito subjetivo de aplicación del artículo
2 entre los que se encuentran los partidos políticos. Sin embargo, solo se
aplicarán las disposiciones del capítulo segundo, dedicado a las normas activas
de transparencia, y no las del capítulo tercero, destinado al derecho de acceso
a la información pública. El título segundo se refiere a las normas de buen
gobierno, así como el tercero al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ambos
tienen ámbitos de aplicación distintos como veremos a continuación, entre los
que no se encontrarán los partidos políticos.
Finalmente, en el artículo 4 de la LTAIBG, se contiene
una especie de cláusula residual, “al prever que determinadas personas físicas
y jurídicas no contempladas en los artículos anteriores suministren a algunas
de las previstas en el artículo 2 la información que precisen para el
cumplimiento de sus obligaciones en materia de publicidad activa y derecho de
acceso a la información pública”[9].
2.3. La
transparencia
Desde
el propio preámbulo de la Ley se dejan expresados de forma clara los tres
grandes objetivos con los que nace la regulación: incrementar y reforzar la
transparencia en la actividad pública, garantizar el acceso del ciudadano a la
información y establecer una serie de obligaciones de buen gobierno.
El
primero de ellos por tanto será el de la transparencia. El objetivo es
incrementar y reforzar esta en la actividad pública. Será el título primero de
la Ley el que se destine precisamente a este aspecto: a regular e incrementar
la transparencia. Este objetivo se pretende llevar a cabo mediante distintas
obligaciones de publicidad activa.
Todas
estas obligaciones de transparencia vienen recogidas en el capítulo segundo de
la Ley y serán obligaciones de publicidad activa para todos los sujetos que se
encuentran incluidos dentro del ámbito subjetivo de este título, incluidos por
tanto los partidos políticos.
Cuando
hablamos de esta publicidad activa la propia norma establece obligaciones en
materia de información institucional, organizativa y de planificación. Exige
por tanto la publicación de información relativa a las funciones que
desarrollan, la normativa que les resulta de aplicación, su estructura
organizativa, además de sus instrumentos de planificación y evaluación del
grado de cumplimiento.
Dentro
de estas obligaciones también las encontramos en materia de información de
relevancia jurídica. La Ley contiene una amplia suma de documentos que deben
ser publicados, ya que al ser publicados otorgarán una mayor seguridad jurídica
al ciudadano.
Del
mismo modo, se establece un amplio catálogo que debe ser accesible y entendible
para todos los ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el
control de la gestión y utilización de los recursos públicos.
En
último término se establece la obligación de publicar toda la información que
con mayor frecuencia sea objeto de una solicitud de acceso.
Para
todas estas obligaciones de transparencia, pero sobre todo para esta última, lo
que se establece es la creación de un Portal de Transparencia, que se aborda en
el artículo 10 de la Ley, al encomendar a la Administración General del Estado
la labor de desarrollar un Portal de Transparencia, dependiente del Ministerio
de la Presidencia, que facilite el acceso de los ciudadanos a toda la
información referida en la Ley.
Abordaremos
con mayor detenimiento cómo afectan estas obligaciones a los partidos políticos
en el epígrafe tercero.
2.4. El
derecho de acceso a la información
El
segundo gran objetivo de la Ley será el de garantizar el acceso a la
información, al que destina el Capítulo Tercero del Título Primero.
Con
respecto al derecho de acceso a la información pública, aun siendo el segundo
gran objetivo de la Ley, lo incluye dentro del título dedicado a la
transparencia, pues es un derecho necesario para garantizar esta. De este modo,
el derecho de acceso a la información refuerza la transparencia de las
instituciones y organismos ante las que se ejerce dicho derecho.
Le
Ley vuelve de nuevo a establecer que este derecho ya ha sido desarrollado en
otras disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico, por ejemplo en la ya
derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en lo
referido al derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos de
archivos administrativos, o por ejemplo, en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por
el que se regula los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Lo
que pretende por tanto la Ley, no es partir tal y como establece en su
preámbulo de la nada, ni de un vacío absoluto, sino ahondar en lo ya
conseguido, supliendo sus carencias, subsanando deficiencias y creando un marco
jurídico acorde a los tiempos e intereses de los ciudadanos.
Cuando
hablamos de transparencia en un organismo público, hablamos también de un
derecho ciudadano a poder disponer de aquella información de la cual se desee
disponer con el objetivo de saber en qué se destina lo de todos, en qué se
emplea lo público y cómo se gestiona. Es por ello, que la transparencia y el
derecho de acceso a los ciudadanos a la información de los asuntos públicos van
intrínsecamente unidos.
“La
búsqueda y recepción de informaciones por parte de los ciudadanos sobre las
actividades de los Estados o Gobiernos persigue, como objetivo básico, lograr
la transparencia democrática y el control sobre el mandato colectivo que el
pueblo soberano otorga al gobernante electo mediante el voto universal. De
igual forma, el acceso libre a la información pública también pretende que la
información y el conocimiento puedan estar al alcance de todos los ciudadanos
sin discriminación”[10].
En
este sentido, el término inglés “accountability” es traducido por rendición de
cuentas. Este término que, en su uso cotidiano, significa ‘responsabilidad’, ha
comenzado a emplearse en política y en el mundo empresarial para hacer
referencia a un concepto más amplio relacionado con un mayor compromiso de los
Gobiernos y empresas con la transparencia de sus acciones y decisiones.
Por
tanto, el concepto “accountability” se refiere a la capacidad para asegurar que
los responsables públicos rindan cuenta por sus conductas, es decir, que estén
obligados a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente
puedan ser castigados por ellas.
Mediante
una metáfora espacial, Guillermo O`Donnell ha clasificado los mecanismos de
accountability en horizontales y verticales. La accountability horizontal se
refiere a la operación de un sistema intraestatal de controles, mientras que
los mecanismos verticales implican la existencia de controles externos sobre el
Estado. El mecanismo horizontal se activa cuando hay una intromisión ilegal por
parte de una agencia estatal con respecto a la autoridad apropiada de otra. En
este sentido, O`Donnell restringe el concepto de accountability horizontal a
ese conjunto de controles e intercambios intraestatales que están orientados
hacia la imposición de la accountability legal, dejando de lado los controles
políticos horizontales. La accountability vertical, en cambio implica la
existencia de un agente de control social externo: principalmente el electorado[11].
En
este contexto de ideas, el derecho de acceso de los ciudadanos a la información
pública del Estado constituye un mecanismo de accountability social.
2.4.1. El derecho de acceso en la Constitución
Española
Por
todo lo expuesto anteriormente, y como no podía ser de otro modo, la
Constitución Española hace referencia a este derecho de acceso.
El
artículo 105.2 de la misma, se establece que “la ley regulará el acceso de los
ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a
la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la
intimidad de las personas”.
Lo
primero que hemos de añadir a este respecto es que la Constitución establece
que “la ley regulará”, por lo que parece que supedita el contenido de dicho
artículo a una regulación que lo desarrolle, y por tanto remite a una posterior
regulación legal.
Esta
remisión podría plantearnos inicialmente dudas acerca de si el contenido del
artículo 105 sería directamente aplicable, o si, por el contrario, era precisa
la intermediación de una ley.
Dichas
dudas quedaron zanjadas de forma meridianamente clara por parte del Tribunal
Constitucional en su STC 18/1981, de 8 de junio. En dicha sentencia el Tribunal
Constitucional sostiene en su Fundamento Jurídico Quinto que “debe señalarse
que la reserva de ley que efectúa en este punto el art. 105 de la Norma
Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos
fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una ley
posterior a la Constitución, ya que en todo caso sus principios son de
aplicación inmediata”.
Este precepto, por tanto, no contiene simples
afirmaciones programáticas, sino que, como el resto de la Constitución, tiene
fuerza normativa, si bien con el alcance y efectos que derivan de su contenido,
pues no se configura como un derecho fundamental, ya que ni tan siquiera se
regula dentro del Título I de la Constitución, dedicado a los derechos y
deberes fundamentales, sino que se regula dentro del Título IV de la
Constitución, destinado al Gobierno y a la Administración.
Cabe
plantearnos, en todo caso, si sería posible conectar en determinadas
circunstancias la regulación contenida en el artículo 105 con verdaderos
derechos fundamentales configurados como tales en la Constitución.
Esta es la defensa, que se ha llevado a cabo por parte de
la doctrina, al entender que el derecho de acceso está directamente vinculado
con el artículo 20 de la Constitución, apartado d, al establecer que se
reconoce y protege el derecho a comunicar o recibir libremente información
veraz por cualquier medio de difusión[12]
Este
derecho, según algunos autores, a comunicar o a recibir libremente información
englobaría por tanto el acceso a la fuente u origen de la información misma, en
este caso a los archivos y registros administrativos, con las matizaciones y
limitaciones derivadas del propio Texto Constitucional, así lo establece por
ejemplo García Trevijano en la sinopsis del artículo 105 de la Constitución
llevada a cabo en la página web del Congreso de los Diputados.
Es por ello, que esta tesis es defendida por algunas
organizaciones como es el caso “Access Info Europe”, y los comités de expertos
desarrollados en estas, los cuales consideran que se debe vincular el derecho
de acceso del artículo 105 de la Constitución con el artículo 20 de la
Constitución Española, y que debería por tanto otorgarse reconocimiento del
derecho de acceso a la información como un derecho fundamental.
2.4.2.
El derecho de acceso en la Ley de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno
El
derecho de acceso a la información pública se encuentra por tanto regulado en
nuestra Carta Magna, aunque no por tanto como un derecho fundamental como ya
hemos señalado.
Cuando el legislador en la actual LTAIBG hace referencia
a este derecho de acceso, lo hace refiriéndose exclusivamente al artículo 105
de la Constitución, sin realizar vinculación alguna con ningún derecho
fundamental de la Constitución.
Así
las cosas, en el preámbulo de la Ley ya se establece que “partiendo de la
previsión contenida en el artículo 105.b) de nuestro texto constitucional, la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrolla en su artículo 37
el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se
encuentren en los archivos administrativos […] Pero esta regulación adolece de
una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada
al no ser claro el objeto del derecho de acceso, al estar limitado a documentos
contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio
extraordinariamente limitado en su articulación práctica. […] La Ley, por lo
tanto, no parte de la nada ni colma un vacío absoluto, sino que ahonda en lo ya
conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y creando un
marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos”.
Esta
regulación del derecho de acceso en la Ley de Transparencia no estuvo exenta de
críticas, al solicitar su tratamiento como un derecho fundamental.
Es
más, coincidiendo con el segundo aniversario de la entrada en vigor de Ley de
Transparencia, un grupo de juristas de reconocido prestigio, entre los que
destacan numerosos catedráticos de Derecho Administrativo de distintas
universidades españolas, así como de Derecho Constitucional, llevan a cabo una declaración
en la que solicitan el reconocimiento del Derecho de Acceso a la Información
como un derecho fundamental. En dicha declaración se establecía que “los
firmantes de esta declaración, comprometidos con el derecho de acceso a la
información y la transparencia, queremos llamar la atención del Gobierno, del
resto de poderes públicos, de los partidos políticos y de la sociedad española
sobre la necesidad de reconocer el derecho de acceso a la información en poder
de las autoridades como un derecho fundamental en nuestro país”[13].
Mediante
esta declaración se pretendía por tanto realizar un llamamiento a los poderes
públicos a fin de reconocer el derecho de acceso a la información como un
derecho fundamental en nuestro país, siguiendo lo establecido por la jurisprudencia
internacional.
En
dicha declaración se reconoce el avance que ha supuesto en España la Ley de
transparencia, pero se alerta sobre las limitaciones que conlleva que esta
norma no reconozca el derecho como fundamental y su conexión con el artículo
20.1 d de la Constitución.
Otro
de los argumentos que distintos autores alegan en la defensa del derecho de
acceso como un derecho fundamental, es que de no considerarlo de este modo
podría contravenir el mandato del artículo 10.2 de la Constitución, que
establece que “las normas relativas a los derechos fundamentales y a las
libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.
En
este sentido, autoras como Rams Ramos, afirman “que a pesar de que la nueva
regulación del derecho de acceso llevada a cabo por la Ley de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno obvia cualquier posible
consideración del derecho de acceso como derecho fundamental […], su
reconocimiento como tal en el ámbito de la Unión Europea, así como la inclusión
del mismo como parte del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales […], son trasformaciones en la
naturaleza jurídica del derecho de acceso que no pueden pasar desapercibidas en
nuestro ordenamiento jurídico”[14].
Todo
ello teniendo en cuenta además que el artículo 19 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
respectivamente, establecen que “todo individuo tiene derecho a la libertad de
opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de
sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de
difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión, y
que toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.
Del
mismo modo, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su artículo 10
introduce también este derecho dentro del ámbito que respecta a la libertad de
expresión. De esa forma el Convenio Europeo de Derechos Humanos es claro al
afirmar que “además del derecho a la libertad de expresión inherente a todas
las personas, este derecho también comprende la libertad de opinión y la
libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber
injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras”.
En
el plano europeo, el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea, establece a su vez que “todo ciudadano de la Unión y toda
persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado
miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos
y organismos de la Unión cualquiera que sea su soporte”. A su vez, el apartado
2 b) del mismo establece que este derecho incluye en particular: el derecho de
toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de
los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y
comercial.
Considera
por tanto esta parte de la doctrina que el derecho de acceso a la información
es parte integrante del derecho a comunicar o recibir libremente información
veraz por cualquier medio de difusión reconocido en el artículo 20.1.d) de la
Constitución Española, en tanto condición necesaria para el debate democrático
sobre los asuntos públicos amparado por la libertad de expresión del artículo
20.1.a) de la Carta Magna.
Por
todo ello, solicitan la vinculación de la Ley de transparencia 19/2013 al
artículo 20.1 de la Constitución Española- para este reconocimiento del acceso
a la información como un derecho fundamental, estableciendo que solo mediante
la consolidación de este derecho, se puede lograr el fortalecimiento de la
transparencia democrática en la gestión pública.
A
juicio de algunos autores como Sánchez de Diego, experto que colaboró en la
Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados “la propuesta que hacen
las organizaciones de la sociedad civil de nuestro país, los expertos tanto
nacionales como extranjeros se resume en configurar este derecho de acceso a la
información pública como un derecho fundamental vinculado a la libertad de
información. Incluso en el Informe del Consejo de Estado se apunta a que el
proyecto debía de haber una referencia al artículo 20 de la Constitución
Española donde se consagran las libertades públicas informativas. Si el derecho
de acceso a la información pública es un derecho fundamental de todas las
personas eso significa un “reapoderamiento” de los ciudadanos”[15].
A
este respecto, el Consejo de Estado señaló en sesión celebrada el 19 de julio
de 2012 (número de expediente: 707/2012), que si bien la opción de no inclusión
en el Anteproyecto de Ley de estas entidades «no se considera objetable» dado
que «no participan de la misma naturaleza que el resto de los sujetos
mencionados en el artículo 2» sí que parecía aconsejable «hacer extensivo a su
ámbito de actuación el principio de transparencia especialmente en lo relativo
a los fondos públicos que perciben y al uso que de tales fondos realizan».
Por
tanto, el derecho de acceso queda configurado de tal manera que no es necesario
ser parte implicada en un expediente, ni tener un interés legítimo para tener
acceso a la información pública. Podemos afirmar que sería suficiente con
querer conocer la información que se considera pública, que pertenece al ámbito
de lo común, de lo de todos. Esta perspectiva fue asumida por otros países
desde hace tiempo, como es el caso de Suecia desde el siglo XVIII.
Así
configurado como fundamental, el derecho generará una auténtica transparencia.
Se trata por tanto de una cuestión de interpretación. Tampoco aparece, por
ejemplo, explícitamente entre los derechos fundamentales el derecho a la
protección de datos, como ocurre en el artículo 35 de la Constitución
Portuguesa. Pese a esa carencia y a partir de párrafo 4º del artículo 18 CE
(“La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la
intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus
derechos”) se aprobó la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación
del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (LORTAD) que
desarrolla ese derecho. Es cierto que el Tribunal Constitucional en su
sentencia número 254/1993 de 20 julio vino a reconocer ese derecho como
fundamental. La LORTAD fue sustituida en el año 1999 por la Ley Orgánica del
Protección de Datos que extiende su regulación a los ficheros manuales, lejos
por tanto del tratamiento informático, pero sigue considerándose como un
derecho fundamental.
Esto
mismo se puede hacer respecto del derecho de acceso a la información pública.
Es posible entender que dentro del derecho a recibir información veraz se encuentran
las facultades de buscar e investigar información de los artículos 19 (libertad
de expresión y opinión) de la Declaración de Derechos Humanos (París, 1948) y
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Nueva York, 1966). Y,
como ha manifestado el Comité de Derechos Humanos en el 102º período de
sesiones (Ginebra, 11 a 29 de julio de 2011)[16]”.
De
igual modo, Fernández Ramos y Pérez Monguió consideraron que “esta opción del
legislador comporta, indirectamente, situar al derecho de acceso a la
información pública en una posición claudicante frente al derecho a la
protección de datos personales, este sí reconocido como un derecho fundamental,
y que en la práctica constituye, con gran diferencia, el límite más importante
para la efectividad del derecho al acceso”[17].
Para
otros autores como Rodríguez Arana o Sendín García, “esta ubicación ha llevado
a la mayor parte de la doctrina a negarle el carácter de derecho fundamental, y
considerarlo un simple derecho subjetivo o incluso un principio rector de la
política social y económica"[18].
Piñar Mañas, por su parte hace especial referencia a que
debe ser considerado como un derecho fundamental, puesto que "no solo es
imprescindible para la construcción de una sociedad democrática y
participativa, sino que es imprescindible para el libre desarrollo de la
personalidad frente a los poderes públicos”[19].
Es
abundante también la jurisprudencia en la cual se alude al derecho de acceso a
la información, como un derecho fundamental. Por ejemplo, el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, (GTJUE 3/2013) en su Sentencia de 25 de junio de
2013, vuelve a configurarlo de tal modo afirmando que “el derecho de acceso a
la información de documentos públicos es un derecho humano fundamental que
debería aplicarse a nivel nacional a través de principios generales, como por
ejemplo el derecho de acceso a la información”.
Sin
embargo, y frente a esto, el Tribunal Constitucional ha defendido que el
derecho de acceso a los documentos y archivos contemplado en el artículo 105 b)
de la Constitución Española no es un derecho fundamental y, como tal, su
posible violación no sería susceptible de encontrar cobijo en el recurso de
amparo. Por ejemplo, en la Sentencia de 20 de septiembre de 1988, en la cual
establece que “las reglas y principios contenidos en el artículo 105 apartado b
de la Constitución Española son inadecuadas para fundamentar una petición de
amparo en cuanto que en ninguno de ellos se reconocen derechos fundamentales y
libertades políticas de los incluidos como amparables en el artículo 53.2 de la
Constitución Española”.
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en su
Sentencia de 10 de abril de 2014, con respecto a la legislación sectorial
existente hasta el momento, reiteró la idea de que “a pesar de que la
Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su
obligación de resolver expresamente, ésta por sí sola no genera un derecho
susceptible de amparo constitucional”, pero no cierra la puerta a que el
legislador vinculase la nueva Ley de Transparencia al artículo 20.
Por
su parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo también descarta su condición
de derecho fundamental, aunque enfatiza su relación de instrumentalidad con
otros derechos que sí son fundamentales. En su Sentencia de 19 de mayo de 2013,
establece que el artículo 105 apartado b de la Constitución Española remite
expresamente a la configuración legal el ejercicio del derecho de acceso a los
archivos y registros administrativos, como derecho no fundamental, aunque
relacionado con el derecho de participación política, con el de libertad de
información y con el de tutela judicial efectiva.
Llegados
a este punto, cabe preguntarnos qué supondría el reconocimiento del derecho de
acceso a la información pública, como un derecho fundamental.
Si
reconociéramos el derecho de acceso, como parte del artículo 20 de la
Constitución, estaríamos hablando de un derecho reconocido en el título primero
de la misma, destinado a derechos y deberes. Es más, se situaría en la Sección
Primera del Capítulo Segundo donde se recogen los derechos fundamentales y las
libertades públicas.
Pues
bien, con base a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución, en esta
sección, los artículos 14 a 29 de la Constitución, constituyen el núcleo duro
de la constitución, los que mayores garantías constituciones tendrán otorgadas.
Se
trataría en primer lugar de un derecho que contaría con las máximas garantías
que configuran el Estatuto mínimo de los derechos fundamentales que aparecen en
el art. 53.1 CE, y que incluiría:
a) La eficacia directa y la vinculación de
todos los poderes públicos (esta afirmación se encuentra en conexión con el
artículo 9.1 de la Constitución).
b) Reserva de ley.
c) Respeto del contenido esencial.
d) Control de constitucionalidad mediante el
recurso de inconstitucionalidad (artículo 161.1.a).
Además
de estas garantías, el articulo 53 párrafo segundo establece que estos derechos
gozarán de las garantías jurisdiccionales, existiendo un procedimiento
preferente y sumario para proteger esos derechos. En segundo lugar, se
determina que además de este procedimiento sumario cabrá acudir al Tribunal
Constitucional, es decir a la jurisdicción constitucional y plantear un recurso
de amparo.
Del
mismo modo, al tratarse de derechos con un nivel máximo de garantías y de
protección, no será suficiente con una reserva genérica de ley, pues según se
establece en el artículo 53, los derechos de la sección primera serán regulados
solo por leyes orgánicas.
Por
último, si quisiéramos modificar, suprimir o alterar algunos de los derechos de
esta sección, no sería suficiente con llevar a cabo el procedimiento de reforma
más sencillo, sino que habría que acudir al procedimiento agravado que requiere
mayorías cualificadas, disolver las Cortes, y celebrar un referéndum, en base
al artículo 168 de la Constitución.
2.4.3.
El alcance en los partidos políticos del derecho de acceso a la información
pública
El
propio Portal de Transparencia establece que la información pública, a la que
el ciudadano puede acceder mediante el ejercicio del derecho de acceso, es el
conjunto de los contenidos o los documentos, cualquiera que sea su formato o
soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de
aplicación del Título I de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la
Información y Buen Gobierno y que hayan sido elaborados o adquiridos en el
ejercicio de sus funciones.
Sin
embargo, a los sujetos señalados en el artículo 3 de la LTAIBG solo le son
aplicables las normas sobre publicidad activa, y no las que denominamos de
publicidad pasiva referidas al derecho de acceso.
En este sentido debemos destacar que a las entidades
privadas que reciben financiación estatal, a la luz del artículo 3 de la LTBG,
el reconocimiento de la importancia de la transparencia y el derecho de acceso
ha acarreado la inclusión de sujetos que no desempeñan funciones públicas pero
que reciben financiación pública. Es este el caso en España de los partidos
políticos que no son órganos estatales o titulares de poder público, ni ejercen
funciones de trascendencia política, sino que son de base asociativa como ha
venido estableciendo el Tribunal Constitucional. Sobre ellos, se ha hecho pesar
la obligación de publicitar activamente información de especial relevancia para
la transparencia. No se les ha obligado, sin embargo, como sujetos pasivos del
derecho de acceso a la información pública.
Debemos
de tener en cuenta que la Ley de Transparencia se aplica a múltiples sujetos
que no son Administración ni desempeñan funciones administrativas, como es el
caso de los partidos políticos, y sin embargo, dice apoyarse en un artículo que
regula el acceso a archivos y registros administrativos incluido en un título
dedicado al Gobierno y la Administración. La incoherencia es manifiesta y muestra
claramente que el fundamento elegido es insuficiente para dar cuenta de la
amplitud de la LTBG, marcada, a su vez, por la de la exigencia de transparencia[20].
Así
lo ha señalado también el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el
Criterio Interpretativo CI/003/2015, “Alcance de las obligaciones de
transparencia de las entidades privadas” de fecha 11 de mayo de 2015, que ha
sido enfático en aclarar que “las entidades privadas solo están sujetas a las
obligaciones de publicidad activa, no al derecho de acceso a la información. Es
decir, están obligadas a publicar la información que recoge la Ley, pero no a
tramitar solicitudes de información realizadas por los ciudadanos”.
2.5.
Obligaciones de buen gobierno
El
Título II de la Ley, se destina de manera diferenciada a los otros dos grandes
objetivos regulados en el Título I, al tercer gran objetivo de la Ley que será
el de establecer obligaciones de buen gobierno.
Se trata de establecer una serie de obligaciones que
deben cumplir los responsables públicos, así como una serie de consecuencias
jurídicas derivadas de su incumplimiento. Se configuran una serie de principios
programáticos, pero que en ningún caso tienen fuerza jurídica. Principios por
tanto éticos y de actuación.
Dichos
principios pasarán a informar la interpretación y aplicación de un régimen
sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos
entendidos en sentido amplio que, con independencia del Gobierno al que formen
parte o de la Administración en la que presenten sus servicios, y precisamente
por las funciones que realizan, deben ser un modelo de ejemplaridad en su
conducta.
En
el ámbito de aplicación de las normas de buen gobierno se incluye: en la
Administración General del Estado a los miembros del Gobierno, a los
Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos de la Administración
General del Estado y de las entidades del sector público estatal, de Derecho
público o privado, vinculadas o dependientes de aquella. Del mismo modo, son
incluidos los altos cargos o asimilados que, de acuerdo con la normativa
autonómica o local que sea de aplicación, tengan tal consideración, incluidos
los miembros de las Juntas de Gobierno de las Entidades Locales.
En
lo referido a los partidos políticos, y en tanto que los miembros de los
partidos políticos, en su vocación de servicio público, y los partidos como
instrumentos de canalización entre la sociedad y las Administraciones, pueden
ostentar labores de responsabilidad en la Administración, estos, a nivel
individual, tendrán una serie de obligaciones que cumplir, y una serie de
disposiciones de buen gobierno previstas en esta Ley que observar.
Entre
esas obligaciones destacan una serie de principios generales como la actuación
con transparencia en la gestión de asuntos públicos de acuerdo con los
principios de eficiencia, economía o eficacia y de principios de actuación como
el respeto a los hechos o informaciones conocidas con motivo u ocasión de sus
competencias.
Del
mismo modo, se establecen una serie de infracciones y sanciones en materia de
conflictos de intereses, de infracciones en materia de gestión
económico-presupuestaria y por último de infracciones de carácter
disciplinario.
Si
bien, dicha observancia será a título individual, no a nivel de partido
político como persona jurídica. Pero qué duda cabe que los partidos, al estar
formados por personas, y algunas de ellas con responsabilidades de gobierno, y
al cumplir estos las normas de buen gobierno, y tener por tanto una conducta
ética, y transparente, esto favorecerá no solo la transparencia en la
Administración, sino también en el propio funcionamiento de los partidos de los
que estos a su vez son parte.
2.6.
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
Una
vez que hemos analizado los tres grandes objetivos de la Ley y cómo afectan
estos a los partidos políticos, debemos referirnos al denominado Consejo de
transparencia y Buen Gobierno.
Para
vigilar el cumplimiento de los objetivos marcados, la Ley pretende poner los
medios necesarios para lograr una eficacia real. Podríamos afirmar que lo que
pretende la Ley es no solo quedarse en la teoría, sino también dotarse de los
medios necesarios para su puesta en funcionamiento práctica.
Para
ello, destina el Título III de la Ley, a crear y regular el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, al que se le otorgan las competencias
suficientes, para vigilar el cumplimiento de los tres grandes objetivos de la
Ley: la transparencia mediante el control de cumplimiento de las obligaciones
de publicidad activa, así como del derecho de acceso a la información pública,
y de las disposiciones de buen gobierno que hemos abordado.
El
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pretende ser por tanto un órgano de
supervisión y control de esos objetivos para garantizar la correcta aplicación
de la Ley.
Para
la consecución de sus objetivos, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
tiene encomendadas entre sus funciones las de adoptar recomendaciones para el
mejor cumplimiento de la Ley, el asesoramiento en las materias previstas en la
norma, la información preceptiva de proyectos normativos de carácter estatal
relacionadas con el objeto de la Ley, la evaluación del grado de aplicación y
cumplimiento, la elaboración de borradores de recomendaciones o directrices en
materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la
colaboración en materias análogas o la promoción de actividades de formación y
sensibilización y de elaboración de borradores de recomendaciones.
3. LA
TRANSPARENCIA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS
3.1. Obligaciones
de transparencia en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno
El
proceso para lograr la inclusión de los partidos políticos en el ámbito de
aplicación de la LTAIBG no fue sencillo, como ya hemos señalado. Sin embargo,
tras su inclusión, la sensación final es de una situación agridulce, dado que
las obligaciones establecidas son muy limitadas.
Lo
primero que debemos destacar es que, a los partidos políticos, tal y como
veíamos en el epígrafe anterior, se les sitúa en el artículo 3 de la Ley bajo
la denominación de “otros sujetos obligados”, junto con sindicatos u
organizaciones empresariales. Llevando a cabo por tanto una clara
diferenciación con el resto de sujetos obligados.
Esto
tendrá consecuencias prácticas. De modo que, a los sujetos a los que se refiere
el artículo dos, le son de aplicación la totalidad del Título I, dedicado a la
transparencia como veíamos y al derecho de acceso. Sin embargo, a los sujetos
del artículo 3, tan solo le son de aplicación las disposiciones del Capítulo
Segundo del Título I, con un ámbito de aplicación mucho más restringido.
De
esta manera, únicamente le son aplicables las normas de transparencia relativas
a la publicidad activa, y no el derecho de acceso del Capítulo Tercero, ni el
Título II dedicado a las normas de buen gobierno, ni tan siquiera el Título III
el cual regula el Consejo de Transparencia y Buen gobierno.
En
la práctica esto hace que el alcance de esta Ley y de sus disposiciones a los
partidos políticos, sea muy limitado. Ahora bien, este alcance a los partidos
que ya hemos calificamos como limitado, podría verse aún más mermado si
analizamos los artículos de dicho capítulo, asunto que abordaremos a
continuación con el objetivo de analizar la situación actual de las
obligaciones que impone la LTAIBG a los partidos.
Para
valorar las obligaciones que la LTAIBG establece a los partidos políticos,
debemos comenzar con lo enunciado en el artículo cinco el cual establece una
serie de principios generales.
Resulta
llamativo que tanto el primero de los principios que enumera, como el segundo[21],
no afectan ninguno de ellos a los partidos políticos. En el primero de ellos,
se excluye de manera expresa su aplicación a estos, estableciendo que los sujetos
enumerados en el artículo 2.1, precisamente donde estos no se encuentran,
publicarán de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento
sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con
el funcionamiento y control de la actuación pública. Está claro por tanto que
dicho principio no le es de aplicación a los partidos políticos, teniendo en
cuenta además que no llevan a cabo una actuación pública en cuanto a partidos
como personas jurídicas se refiere.
En lo
que se refiere al tercero de los principios, se establece que serán de
aplicación, en su caso, los límites al derecho de acceso a la información
pública previstos en el artículo 14 y, especialmente, el derivado de la
protección de datos de carácter personal, regulado en el artículo 15. A este
respecto, cuando la información contuviera datos especialmente protegidos, la
publicidad sólo se llevará a cabo previa disociación de los mismos. Por lo que
nuevamente, y tal y como veíamos en los principios anteriores, tampoco será de
aplicación a los partidos políticos, pues se refiere al derecho de acceso a la
información, regulado en el Capítulo Tercero, y que tal y como hemos apuntado
anteriormente, los partidos políticos no están dentro de su ámbito de aplicación.
El
cuarto de los principios si será de aplicación a los partidos políticos, ya que
establece que la información sujeta a las obligaciones de transparencia será
publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de una
manera clara, estructurada y entendible para los interesados y,
preferiblemente, en formatos reutilizables. Asimismo, deberán establecer los
mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la
calidad y la reutilización de la información publicada, así como su
identificación y localización.
En
este caso, esto supondría que los partidos deben en sus respectivas páginas
webs, de una manera legible para el interesado, publicar aquella información
para ejercer la transparencia que la Ley les obligue.
Por
último, en lo referido al quinto de los principios generales, se establece que
toda la información será comprensible, de acceso fácil y gratuito y estará a
disposición de las personas con discapacidad en una modalidad suministrada por
medios o en formatos adecuados de manera que resulten accesibles y
comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para
todos. Por lo que los partidos políticos deben también tener en cuenta este
principio general a la hora de suministrar la información que la Ley les
establece de obligado cumplimiento.
Como
vemos, no son principios que impongan obligaciones concretas de obligado
cumplimiento, sino meros principios programáticos. Además, algunos de ellos ni
tan siquiera hacen referencia a los partidos políticos.
Dejando
a un lado los meros principios programáticos, abordaremos a continuación las
obligaciones concretas de transparencia que se abordan desde el artículo 6 al
11 de la Ley. Obligaciones que podemos clasificar en tres ámbitos concretos: información
institucional, organizativa y de planificación.
Los
partidos políticos, al igual que el resto de los sujetos obligados, tendrán que
publicar información relativa a:
-
Las funciones que
desarrollan como partidos políticos.
-
La normativa que
le es de aplicación.
-
La estructura por
las cuales se organizan, es decir su organización interna. Para ello la Ley
recoge que deberán incluir un organigrama actualizado que identifique a los
responsables de los diferentes órganos del partido, junto a su perfil y trayectoria
profesional.
Sin
embargo, si analizamos dichos preceptos uno a uno, empezamos a ver que dichas
obligaciones tienen a su vez limitaciones para su aplicación en los partidos
políticos.
Si
atendemos al punto dos del artículo seis de la Ley, podríamos determinar que la
segunda de las obligaciones tampoco se aplicará para los partidos políticos.
Pues en él se establece que “las Administraciones Públicas publicarán los
planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos
concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su
consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de
evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y
valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente.
En el ámbito de la Administración General del Estado corresponde a las
inspecciones generales de servicios la evaluación del cumplimiento de estos
planes y programas. Tratándose por tanto de una obligación únicamente referida
a las Administraciones Públicas”.
¿Qué
ocurre si nos atenemos a lo establecido el artículo siete de la Ley? Lo mismo
que en el apartado anterior, pues se establecen obligaciones únicamente
referidas a las Administraciones Públicas, estableciendo que estas, en el
ámbito de sus competencias, publicarán: a) Las directrices, instrucciones,
acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u
otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o
tengan efectos jurídicos. b) Los Anteproyectos de Ley y los proyectos de
Decretos Legislativos cuya iniciativa les corresponda, cuando se soliciten los
dictámenes a los órganos consultivos correspondientes. En el caso en que no sea
preceptivo ningún dictamen la publicación se realizará en el momento de su
aprobación. c) Los proyectos de Reglamentos cuya iniciativa les corresponda.
Cuando sea preceptiva la solicitud de dictámenes, la publicación se producirá
una vez que estos hayan sido solicitados a los órganos consultivos correspondientes
sin que ello suponga, necesariamente, la apertura de un trámite de audiencia
pública. d) Las memorias e informes que conformen los expedientes de
elaboración de los textos normativos, en particular, la memoria del análisis de
impacto normativo regulada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. e) Los
documentos que, conforme a la legislación sectorial vigente, deban ser
sometidos a un período de información pública durante su tramitación.
Tratándose por tanto nuevamente de una obligación que únicamente afecta a las
Administraciones Públicas.
En
lo que se refiere a las obligaciones del artículo 8, sobre información
económica, presupuestaria y estadística, dicho precepto establece una serie
estipulaciones referidas a la información relativa a los actos de gestión
administrativa con repercusión económica o presupuestaria que como mínimo se
deben hacer públicos por parte de los sujetos obligados de este apartado entre
los que si se encontraban los partidos.
El
primero de ellos, hace referencia a todos los contratos que se lleven a parte
por parte de los partidos políticos. Esta información deberá publicarse
indicando además el objeto de dicho contrato, así como su duración, el importe
de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su
celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha
publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la
identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato.
Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y
renuncia de los contratos. Por último, se establece que la publicación de la
información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente.
Asimismo,
se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario
de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos
en la legislación de contratos del sector público.
El
segundo de ellos hará referencia a la relación de los convenios que estos hayan
podido suscribir. Dicha información deberá ir acompañada con mención a las
partes firmantes, su objeto, plazo de duración, modificaciones realizadas,
obligados a la realización de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones
económicas convenidas.
Sin
embargo, el apartado dos de este precepto, establece una nueva limitación a
esta obligación de publicación de información de estos contratos y de estos
convenios. Pues establece que los sujetos mencionados en el artículo 3, es
decir, entre los que se encuentran los partidos políticos, deberán publicar la
información a la que acabamos de referirnos, únicamente cuando se trate de
contratos o convenios celebrados con una Administración Pública. Por lo tanto,
el resto de los contratos o convenios que firmen con otros sujetos, u otras
personas físicas o jurídicas, pero que no sean Administraciones Públicas, no
tendrán obligación de ser publicados.
La
siguiente de las obligaciones será la relativa a la publicación de las
subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe,
objetivo o finalidad y los beneficiarios de tales subvenciones o ayudas.
En
este punto la legislación española también cuenta con un precedente que es la
Ley General de Subvenciones, que reforzará los preceptos incluidos en la LTBG.
La novedad que incluye esta Ley es la obligatoriedad de la publicidad vía
online, en las páginas web y sedes electrónicas, así como las ayudas no
reguladas por la Ley anterior y las recibidas del Estado por partidos políticos
para financiación[22].
Del
mismo modo el apartado dos de este precepto, impone a esta obligación un nuevo
límite para los partidos políticos: sólo se publicarán dichas subvenciones o
ayudas, cuando el órgano concedente sea una Administración Pública.
La
siguiente de las obligaciones se refiere a los presupuestos, junto a la
publicación del objetivo de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de las Administraciones Públicas. Esta obligación también incluye a
partidos políticos, pero su aplicación se verá dificultada. A juicio de algunos
autores, “lo que tenga que ver con las entidades privadas se torna un tanto
innecesario por el hecho que para la ciudadanía no es tan interesante saber que
manejo hacen de los fondos con los que cuentan por no ser públicos, además de
que el interés de estas entidades privadas obviamente está en no quebrar, sin
embargo, sí es interesante saber si los fondos públicos destinados están siendo
utilizados para la obtención de los objetivos previstos”[23]
Otra
de las obligaciones, hace referencia a las cuentas anuales que deban rendirse y
los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los
órganos de control externo que sobre ellos se emitan. A este respecto La Ley
Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos,
la cual fue reformada en 2015, incluye algunas disposiciones relacionadas con
la transparencia. Recoge en primer lugar, obligaciones relativas la
contabilidad de los partidos políticos. De este modo, el artículo 14 de la
citada Ley, establece que los partidos políticos deberán llevar libros de
contabilidad detallados que permitan en todo momento conocer su situación
financiera y patrimonial y el cumplimiento de las obligaciones previstas en la
Ley. Mientras establece otra serie de obligaciones contables, también se
establece en el apartado seis de dicho precepto que todos los partidos
políticos habrán de remitir las cuentas anuales consolidadas, en las que se
detallarán y documentarán sus ingresos y gastos, debidamente formalizadas al
Tribunal de Cuentas antes del 30 de junio del año siguiente al que aquellas se
refieran. La presentación se efectuará por el responsable de la gestión
económico-financiera del partido.
Sin
embargo, y haciendo aún mayor énfasis en la transparencia, se establece en el
apartado ocho que los partidos políticos deberán publicar en su página web, en
el plazo máximo de un mes desde la fecha de envío al Tribunal de Cuentas, el
balance, la cuenta de resultados y en particular: la cuantía de los créditos
pendientes de amortización, con especificación de la entidad concedente, el
importe otorgado, el tipo de interés y el plazo de amortización, las
subvenciones recibidas y las donaciones y legados de importe superior a 25.000
euros con referencia concreta a la identidad del donante o legatario.
Del
mismo modo, se establece en el apartado nueve que los partidos políticos, una
vez emitido por el Tribunal de Cuentas el informe de fiscalización
correspondiente a un determinado ejercicio, deberán hacerlo público a través de
su página web en un plazo máximo de 15 días.
El
artículo primero de la Ley Orgánica 3/2015 de control de la actividad
económico- financiera de los Partidos Políticos, en su apartado undécimo
establece que corresponde en exclusiva al Tribunal de Cuentas el control de la
actividad económico-financiera de los partidos políticos, sin perjuicio de las
competencias relativas a la fiscalización de los procesos electorales
autonómicos atribuidas a los órganos de control externo de las Comunidades
Autónomas previstos en sus respectivos estatutos.
Como
vemos obligaciones de transparencia que ya recogía la Ley sobre financiación de
partidos políticos, que se establecen con anterioridad a la LTAIBG. Las
obligaciones que vienen recogidas en esta última hacen referencia sobre todo a:
En
primer lugar, una serie de obligaciones referidas a las retribuciones de los
responsables políticos. No hemos de obviar en este sentido una de las causas de
la desafección política que apuntábamos al inicio se debía, de manera
fundamental, a la opacidad en los partidos y la existencia de posibles
sobresueldos a sus dirigentes. Por ello, se establece que las retribuciones
percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de los
partidos políticos deberán hacerse públicas. Igualmente, se harán públicas las
indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del abandono del cargo.
Del
mismo modo, las resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad
que afecten a los empleados públicos, así como las que autoricen el ejercicio
de actividad privada al cese de los altos cargos de la Administración General
del Estado o asimilados según la normativa autonómica o local. Esta obligación
como vemos nuevamente no afectará pues se trata solo para las Administraciones
Públicas. Igualmente, las declaraciones anuales de bienes y actividades de los
representantes locales, en los términos previstos en la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Cuando el reglamento no fije
los términos en que han de hacerse públicas estas declaraciones se aplicará lo
dispuesto en la normativa de conflictos de intereses en el ámbito de la
Administración General del Estado. En todo caso, se omitirán los datos
relativos a la localización concreta de los bienes inmuebles y se garantizará la
privacidad y seguridad de sus titulares. Este punto no afectará por tanto a los
partidos políticos en tanto que personas jurídicas. En cualquier caso, sus
miembros y altos cargos, en tanto sean a su vez representantes locales podría
afectarles.
También
deberá publicarse la información estadística necesaria para valorar el grado de
cumplimiento y calidad de los servicios públicos que sean de su competencia, en
los términos que defina cada administración competente. Por tanto, nuevamente
nos encontramos ante una obligación que solamente se impone a las
Administraciones Públicas, y no a otros sujetos obligados como son los partidos
políticos.
Señaladas
las obligaciones, debemos referirnos a diversos aspectos. El primero de ellos
es que tal y como ya hemos anunciado previamente, la Ley pretende establecer
mecanismos con el objetivo de que dichas obligaciones de publicidad activa se
lleven a la práctica. Para ello se crea el Portal de Transparencia al que hemos
aludido anteriormente y que en principio pudiera parecer que si afectaría a los
partidos políticos.
Dicho
Portal de Transparencia según la propia Ley debe recoger una serie de
principios básicos:
-
Accesibilidad: de
modo que se proporcionará información estructurada sobre documentos y recursos
de la información con vistas a facilitar identificación y búsqueda de
información.
-
Interoperabilidad:
de tal manera que la información se publicará conforme al Esquema Nacional de
interoperabilidad.
-
Reutilización: se
fomentará que la información sea publicada en formatos que permita su
reutilización, de acuerdo con lo previsto en la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, sobre reutilización de la información del sector público y su
normativa de desarrollo.
Sin
embargo, el apartado dos del artículo 10 de la Ley, que hace referencia al
Portal de Transparencia establece que el mismo incluirá, en los términos que se
establezcan reglamentariamente, la información de la Administración General del
Estado, cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia. Esta redacción podría
plantearnos dudas sobre si dicho portal recoge o no información de otros
sujetos obligados que no sean la Administración General del Estado.
Lo
cierto es que para poder aclarar esta y otras dudas acerca de la breve
regulación en la Ley sobre el Portal de Transparencia, se prevé un desarrollo
reglamentario. De modo que la disposición final séptima de Ley establece que:
el Gobierno, en el ámbito de sus competencias, podrá dictar cuantas
disposiciones sean necesarias para la ejecución y desarrollo de lo establecido
en esta Ley.
Dicho
reglamento aún no se ha aprobado en la actualidad. Se llevó a cabo por parte
del Ejecutivo, un borrador en febrero de 2018. Con posterioridad se presentó un
nuevo borrador en febrero de 2019, que tras el trámite de audiencia e
información pública, se remitió al Consejo de Estado, el cual emitió su
dictamen el pasado mes de junio de 2019.
Pues
bien, en dicho borrador, en su artículo 1, en su apartado dos, encontramos que
las disposiciones del reglamento se aplicarán a los siguientes sujetos:
a) La Administración General del Estado.
b) Las entidades gestoras y los servicios
comunes de la Seguridad Social, así como las mutuas colaboradoras de la
Seguridad Social.
c) Los organismos autónomos, las agencias
estatales y las entidades públicas empresariales dependientes de la
Administración General del Estado.
d) Las entidades estatales de Derecho
Público que, con independencia funcional o una especial autonomía reconocida
por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter
externo sobre un determinado sector o actividad.
e) Las entidades de derecho público con
personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de la Administración
General del Estado, incluidas las Universidades Públicas.
f) Los consorcios adscritos a la Administración
Pública estatal conforme a lo establecido en la disposición adicional vigésima
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
g) Las sociedades mercantiles estatales en
cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades
previstas en este artículo sea superior al 50 por 100.
h) Las fundaciones del sector público
estatal previstas en la legislación en materia de fundaciones.
i) Las asociaciones constituidas por los
organismos y entidades previstos en las letras anteriores de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 2.1 i) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Encontrándonos,
por tanto, con la omisión expresa de los partidos políticos somo sujetos a los
que se les aplicará dicho reglamento. Por lo que parece que finalmente, tampoco
entrarían dentro de los sujetos cuya información será publicada en el Portal de
Transparencia, ya que este sería desarrollado por un reglamento, que en
principio el borrador excluye a los partidos como sujetos a los cuales se les
aplica el reglamento.
Esta
duda podría quedar del todo despejada, cuando el artículo 28 del proyecto de
reglamento, referido al Portal de Transparencia establece que los organismos y
entidades incluidos en las letras a) a e) del artículo 1.2 publicarán la
información que les concierna en el Portal de la Transparencia previsto en el
artículo 10 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en los términos y condiciones
establecidos en dicha norma y en este reglamento. Por lo que definitivamente
quedarían excluidos los partidos políticos.
Por
último, y para concluir este epígrafe, debemos recordar que estas normas del
Capítulo Segundo, que establecían obligaciones de transparencia directas y
concretas que como hemos señalado algunas de ellas afectan a los partidos
políticos, no entraron en vigor hasta un años después de su aprobación y
posterior publicación, lo cual también supuso motivo de crítica a la Ley.
4.
SITUACIÓN ACTUAL Y PROPUESTAS DE MEJORA
España
fue el país número 96 en aprobar una ley de transparencia. Sin embargo, una vez
aprobada y entrada en vigor la Ley de transparencia, acceso a la información
púbica y buen gobierno, no fueron pocas las voces que solicitaron cambios en la
misma, a fin de mejorar la regulación. Años después y sin apenas
modificaciones, las reflexiones sobre su éxito o fracaso son diversas.
Parece
claro que esta Ley supuso un paso hacia adelante en el camino a la trasparencia
y publicidad de las actuaciones de los poderes público. Sin embargo, no es la
panacea, ni podemos considerar que con ella se solucione la opacidad en la
Administración y en los partidos políticos.
Supuso
un avance importante en relación a las normas sectoriales vigentes hasta el
momento, “pero a juicio de la doctrina pudo ser mejor […] no puede ocultar, sin
embargo, al menos en nuestra opinión, la existencia de importantes deficiencias
e insuficiencias en el texto legal que nos ocupa y, en general en nuestro
sistema de transparencia”[24]
En
este sentido se han manifestado también otros autores, llegando a ser más
críticos, considerando que “se ha dejado escapar la valiosa oportunidad de
plasmarse de todo el desarrollo experimentado en otros sistemas jurídicos y
sacar un mejor provecho de éstos […], mejorando incluso el panorama en relación
con la transparencia y el acceso a la información pública, sin embargo, quedan
muchas dudas al respecto, ya que esta normativa presenta zonas oscuras y poco
prolijas que impiden que España pueda mostrar con orgullo al mundo una ley de
acceso a la información pública eficiente y que sin ningún tipo de
cuestionamiento se ajuste al principio democrático y a la lógica del control
del poder”[25]
Años
después de su entrada en vigor, algunos de los principales ámbitos de mejora de
la regulación podrían resumirse en los siguientes aspectos:
En
primer lugar, el no reconocimiento del derecho de acceso a la información como
un derecho fundamental, tal y como ocurre a nivel internacional. De modo que
hubiese sido conveniente que dicha Ley hubiese llevado a cabo un reconocimiento
del derecho de acceso como derecho fundamental mediante una vinculación al
artículo 20 de la Constitución Española.
En
segundo lugar, la no inclusión de obligaciones de publicidad pasiva a los
partidos políticos, los cuales continúan excluidos, habiendo sido beneficiosa
la inclusión de exigencias al mismo nivel para todos los sujetos obligados.
De
igual modo, la exclusión de muchos tipos de información pública, pudiendo
haberse realizado una relación más extensa.
Por
último, la creación de un organismo de revisión que ha sido objeto de numerosas
críticas posteriores por considerarse que no es independiente y que no tiene
poder vinculante, pues depende del poder ejecutivo.
5.
CONCLUSIONES
Una
vez llegados a este punto debemos finalmente destacar algunas de las
conclusiones que podemos extraer tras las distintas reflexiones aquí vertidas
sobre la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, y su aplicación en los partidos políticos.
En
primer lugar, parece evidente que la política del país, así como el desencanto
ciudadano con el funcionamiento de las instituciones en materia de
transparencia y los numerosos casos de corrupción que surgían en España,
formaron la combinación idónea para se planteara en el año 2012 un Proyecto de
Ley para elaborar la primera ley española de transparencia que se diese en
España.
El
Proyecto de Ley excluía en un primer momento a los partidos políticos del ámbito
subjetivo de aplicación. Quedando evidenciada la petición unánime no solo de un
gran sector de la sociedad civil que se movilizó al respecto, sino de todos los
Grupos Parlamentarios de las Cámaras Legislativas, de que se procediese a su
inclusión. Tanto es así, que el propio Grupo Parlamentario Popular, que
ostentaba en aquel momento la mayoría de la cámara, presenta una enmienda
solicitando su inclusión en un Proyecto de Ley presentado por el Gobierno al
que ese mismo grupo parlamentario respaldaba. Lo que evidencia el claro error
de su exclusión inicial y el acierto de su rectificación. Sin embargo, su
inclusión no se llevó a cabo en los mismos términos que otros sujetos obligados
de la Ley, y esa diferenciación ha tenido unas evidentes consecuencias prácticas.
Los
tres grandes objetivos que se abordan en la Ley y que han sido objeto de
análisis son: incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública,
garantizar el acceso del ciudadano a la información y establecer una serie de
obligaciones de buen gobierno.
Sin
embargo, la ley supuso una clara pérdida de oportunidad de haber establecido
unos estándares de transparencia exigentes para los partidos políticos, y que
ofreciesen auténticas garantías. De este modo, solo se les impone obligaciones de
publicidad activa, y muchas de estas no se aplican a los partidos. Queda por
tanto reducida la aplicación de la Ley a los partidos políticos prácticamente a
la obligación de publicar información relativa a las funciones que desarrollan,
la normativa que les sea de aplicación, así como a su estructura organizativa
(organigrama). Del mismo modo a los contratos, convenios y subvenciones. Sin
embargo, estas obligaciones en muchas ocasiones tienen limitaciones a su vez
que hemos tratado de abordar.
La
Ley pierde del mismo modo la oportunidad de reforzar el derecho de acceso a la
información pública, como ha ocurrido en otros países europeos, con todas las
consecuencias prácticas que eso conllevaría. Es cierto que la doctrina no es
unánime en cuanto al reconocimiento del derecho de acceso como un derecho
fundamental, y la jurisprudencia constitucional española no ha hecho un
pronunciamiento positivo al respecto, por lo que el legislador continuó en la
misma línea anterior. Si bien, lo que si se pierde es la oportunidad de que
este derecho de acceso pueda ser también de aplicación ante los partidos
políticos, dejándoles por tanto la Ley exentos de las obligaciones de
transparencia pasiva. Del mismo modo, a los partidos políticos tampoco les
afectan de modo directo las normas de buen gobierno establecidas por la Ley ni
las normas relativas al Portal de Transparencia.
Sin
duda es un avance que España cuente con una Ley de Transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno. Norma que, como además establece el
preámbulo de la Ley, no partía de la nada, pues ya existían en nuestro
ordenamiento jurídico otras disposiciones que establecían obligaciones de
transparencia. Mérito que debe reconocerse y debe ser puesto en valor. Sin
embargo, y años después, seguimos sin contar por ejemplo con un reglamento de
desarrollo de la Ley y los partidos políticos continúan estando en una
situación de ventaja en relación con otros sujetos obligados de la Ley.
La
composición política de la mayoría absoluta en las Cortes Generales en el
momento de elaboración de la Ley no favoreció la integración de nuevas
obligaciones o de otros puntos de vista que expresasen el pluralismo político
en la materia. Sin embargo, actualmente la situación política ha cambiado, así
como la composición de mayorías, lo que favorecería la posibilidad de promover
una reforma de la Ley, estableciendo los consensos parlamentarios necesarios
para abordar aquellas mejoras que la misma requiere, y así poder seguir
mejorando en materia de transparencia para gozar de una mayor salud
democrática.
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Doctorando en Derecho
Facultad de Derecho
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angelorgaz@unex.es
https://orcid.org/0000-0002-9947-6556
[1] Francisco Rubio Llorente, “El Estado de
Partidos”, Revista Española de Derecho
Constitucional 20 (1987): 259.
[2]
Ángeles González Bustos, “Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, Ars Iuris
Salmanticensis 2 (2014): 184.
[3] “Encuesta Barómetro CIS septiembre 2012. Ficha
técnica: 2472 entrevistas realizadas entre el 3 y el 11 de septiembre de 2012
en España. Estudio nº2.954”, acceso el 4 de febrero de 2020.
[4] “Encuesta Barómetro CIS enero 2013. Ficha
técnica: 2472 entrevistas realizadas entre el 4 y el 14 de enero de 2013 en
España. Estudio nº2.976”, acceso el 4 de febrero de 2020.
[5]
Cabe destacar que se presentan otras enmiendas relativas a partidos
políticos, pero no referidas al ámbito de aplicación de los partidos políticos.
Por ejemplo, las enmiendas nº 323 y nº 380 del Grupo Parlamentario de Unión
Progreso y Democracia, o la enmienda nº 483 del Grupo Parlamentario Socialista.
[6]
Al igual que sucedía en el caso del Congreso de los Diputados, otras
enmiendas hacen referencia a los partidos políticos, pero no como sujetos
obligados de la LTAIBG. En concreto ocurre esto con la enmienda nº 148 del Del
Grupo Parlamentario Entesa Pel Progrés de Catalunya (GPEPC), con la enmienda nº
223 del Grupo Parlamentario Socialista, y con la enmienda nº 269 del Grupo
Parlamentario Popular.
[7] Gabriel Moreno González, “El Derecho de acceso
a la información pública en la Ley de Transparencia: una aproximación
constitucional”, Eunomía. Revista en
Cultura de la Legalidad 8 (2015): 99.
[8] Valle Ares González, “Los ámbitos subjetivo y
objetivo de la Ley de Transparencia de la actividad pública”, Revista Jurídica de Castilla y León 33
(2014): 12.
[9] Ares González, “Los ámbitos subjetivo y
objetivo de la Ley de Transparencia…”, 12.
[10] Alejandro FuenMayor Espina, El derecho de acceso de los ciudadanos a la
información pública (San José: Oficina de la Unesco para América Central,
2004), 35.
[11] Enrique Peruzzotti, Accountability social: La otra cara del control (Buenos Aires:
Grupo Editorial Temas, 2002), 28.
[12] Severiano Fernández Ramos y José María
Pérez Monguió, Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno (Madrid: Aranzadi, 2014), 204.
[13] “Por el reconocimiento del derecho de
acceso a la información como un derecho fundamental”, acceso el 4 de julio de
2020,
www.civio.es/uploads/arvhive/tuderechoasaber/2016/12/DeclaracionAccesoInformacionDEF.pdf
[14] Leonor Rams Ramos, “La Transformación del
derecho de acceso en España de derecho de configuración legal a derecho
fundamental”, Revista española de derecho
administrativo 160 (2013): 155.
[15] Manuel Sánchez de Diego, “La
transparencia como derecho fundamental”, El Imparcial, 15 de febrero de 2013,
acceso el 4 de mayo de 2020,
https://www.elimparcial.es/noticia/118699/opinion/la-transparencia-como-derecho-fundamental.html
[16] Sánchez de Diego, “La transparencia como
derecho…”.
[17] Fernández Ramos y Pérez Monguió, Transparencia, Acceso a la Información…,
204.
[18] Xaime Rodríguez Arana y Miguel Ángel
García Sendín, Transparencia, Acceso a la
Información pública y Buen Gobierno (Madrid: Comarés, 2014), 80.
[19] José Luis Piñar Mañas, Derecho de acceso a la información pública.
Régimen general en La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno. Una perspectiva académica (Madrid: Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 2014), 7.
[20] Emilio Guichot Reina, Transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno (Madrid: Tecnos, 2014), 47.
[21] La Ley advierte en el segundo de los
principios de que las obligaciones de transparencia contenidas en ese Capítulo
se entienden sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica
correspondiente o de otras disposiciones específicas que prevean un régimen más
amplio en materia de publicidad. Esto permite que posteriormente las distintas
Comunidades Autónomas, puedan llevar a cabo sus propias leyes autonómicas de
transparencia. Si bien, como no podría ser de otra manera, la normativa
autonómica no puede ser en ningún caso incompatible con la legislación
nacional.
Incluso, y
para respetar al máximo las competencias de cada Administración, expresamente
se prevé que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno sólo tendrá
competencias en aquellas Comunidades Autónomas con las que haya firmado
Convenio al efecto, quedando en otro caso en manos del órgano autonómico que
haya sido designado, las competencias que a nivel estatal asume el Consejo.
Por ello, la
Ley en su artículo 24 establece que la competencia para conocer las
reclamaciones corresponderá al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, salvo
en aquellos supuestos en que las Comunidades Autónomas atribuyan dicha
competencia a un órgano específico, de acuerdo con lo establecido en la
disposición adicional cuarta de la Ley.
A su vez, la
disposición adicional cuarta establece que la resolución de la reclamación
prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones
dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector
público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al
órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
Del mismo
modo, que las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución
de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la
Administración General del Estado, en el que se estipulen las condiciones en
que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de
competencias. Por último, que las Ciudades con Estatuto de Autonomía podrán
designar sus propios órganos independientes o bien atribuir la competencia al
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, celebrando al efecto un Convenio.
[22] Juan Esteban Acha Mendoza, “La
transparencia en el ordenamiento español y paraguayo” en Democracia, Constitución & Derechos Humanos, dir. por Alfonso
Myers Gallardo, Juan José Janampa Almora y Gabriel Alejandro Martínez (Salamanca:
Ratio Legis, 2015), 52.
[23] Acha Mendoza, “La transparencia en el
ordenamiento español…”, 53.
[24] Rodríguez Arana y García Sendín, Transparencia, Acceso a la Información
pública…, 80.
[25] Jorge Luis Astudillo, “El derecho de
acceso a la información pública. Construcción de bases teóricas a partir del
caso chileno y español” (tesis doctoral, Universidad de Salamanca, 2017), 36, https://gredos.usal.es/handle/10366/133028