Vicente ÁLVAREZ GARCÍA; Flor
ARIAS APARICIO y Enrique HERNÁNDEZ DÍEZ. Lecciones
jurídicas para la lucha contra una pandemia. Madrid: Iustel,
2020. 291 págs. ISBN: 978-84-9890-390-4
I
En el marco de la actual crisis sanitaria, social y
económica, que atraviesa el mundo y España en particular como Estado miembro de
la Unión Europea, ocasionada por la covid-19, han surgido diversos problemas de
índole jurídica, a los que, dada la sobrevenida naturaleza de esta enfermedad,
no siempre se ha encontrado la mejor solución jurídica posible.
Ello ha motivado la toma de decisiones en algunos casos
precipitada, especialmente al comienzo de la crisis, con una notable descoordinación
de los órganos e instituciones tanto por parte del Estado, como por parte de
las Comunidades Autónomas y también por parte de la Unión Europea.
En la obra recensionada, los autores (los profesores de
la Universidad de Extremadura Vicente Álvarez García, Flor Arias Aparicio y
Enrique Hernández Diez) consolidan las publicaciones realizadas del 19 de marzo al 27 de mayo de 2020, durante el
primer confinamiento domiciliario en España, a través de la web del Foro de
Investigación de Ciencias Sociales y Jurídicas (www.forocsyj.com), con la finalidad de ofrecer la
oportunidad a la ciudadanía de comprender mejor las diferentes herramientas
jurídicas utilizadas para hacer frente a la crisis sanitaria, social y económica
ocasionada por la covid-19. Y, en particular, la utilización del derecho
constitucional de excepción, mediante las sucesivas prórrogas del estado de
alarma por el Gobierno de España.
Asimismo, los autores analizan el marco jurídico ofrecido
por el Derecho de la Unión Europea, así como los mecanismos jurídicos a los que
han recurrido algunos de los ordenamientos jurídicos de países vecinos y
miembros de esta organización supranacional, para combatir la covid-19, en
particular Italia, Francia, Alemania y Portugal.
Este estudio iuspublicista
consta de cuarenta y tres lecciones reunidas en ocho títulos, que podrían
agruparse en tres grandes bloques. El primer bloque se centra en realizar una
introducción histórica de los fundamentos del derecho de necesidad, desde la
legislación ordinaria con previsiones para la lucha frente a la crisis, hasta
el derecho constitucional de excepción y las medidas de necesidad frente a este
tipo de situaciones. Un segundo bloque, en el que se hace una detallada
cronología sobre la vigencia del estado de alarma en tiempos de coronavirus. Y,
por último, un tercer bloque en el que se analizan, por un lado, la legalidad
extraordinaria y los instrumentos jurídicos utilizados por cuatro de los
Estados miembros de la Unión Europea (Italia, Francia, Alemania y Portugal),
amparándose en el derecho de necesidad; y, por otro, se estudia la respuesta
jurídica de la Unión Europea frente a la epidemia del coronavirus.
II
Entre los mecanismos de legalidad extraordinaria
existentes frente a la covid-19, se ha recurrido al estado de alarma, previsto
por el apartado segundo del artículo 116 de la Constitución Española de 1978, y
desarrollado mediante la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de
alarma, excepción y sitio (en adelante, LOAES).
En este contexto jurídico excepcional, existe también una
legislación ordinaria, analizada por los autores, con previsiones para hacer
frente a la lucha contra las situaciones de crisis, entre la que se encuentran:
la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de
salud pública; la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la Ley
33/2011, de 4 de octubre, General de Salud pública, y la Ley 17/2015, de 9 de
julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. En particular, esta última ley
permite la intervención de la UME (Unidad Militar de Emergencias), cuando haya
una “situación de interés para la seguridad nacional”, que requiera su
intervención, aunque no se haya declarado el estado de alarma. Destaca a este
respecto, el papel fundamental de la UME, en las tareas de desinfección y
vigilancia, entre otras de sus labores durante la epidemia del coronavirus, en
la operación “Balmis”.
En este primer bloque los autores abordan todas las
cuestiones referentes al estado de alarma, tales como la diferenciación entre
los estados de excepción y de sitio, la recentralización de competencias
sanitarias en manos del Estado, la obligación de colaborar con las autoridades
estatales, las condiciones necesarias para la prórroga del estado de alarma,
los límites del estado de alarma y el precedente de la crisis de los
controladores aéreos de 2010. En
particular, los autores se cuestionan si el estado de alarma permite un
confinamiento como el vivido, o si se trata de una verdadera suspensión del
derecho a la libertad de circulación, lo cual no se podría justificar
legalmente durante el estado de alarma. Los autores precisan que podría
limitarse, pero no suprimirse del todo.
Otro aspecto reseñable se centra en el análisis de los
elementos esenciales del derecho de necesidad y sus límites. Estas son
cuestiones tratadas más extensamente en el libro El concepto de necesidad de Derecho Público (1996), de Vicente
Álvarez García.
En la obra recensionada los autores examinan
minuciosamente las circunstancias que justifiquen la existencia de la necesidad
de una medida extraordinaria, así como la forma en la que opera el principio de
proporcionalidad (con los subprincipios de adecuación, de intervención mínima y
de proporcionalidad en sentido estricto) para justificar jurídicamente dicha
medida.
Asimismo, se explican las medidas de necesidad adoptadas
por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado
de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la
covid-19, previstas por la LOAES: la limitación de la circulación, las requisas
de bienes, la imposición de prestaciones personales obligatorias, la
intervención de las industrias, la limitación o el racionamiento del uso de los
servicios, la impartición de las órdenes necesarias para garantizar el
abastecimiento de bienes y servicios de primera necesidad. Otras medidas como
la suspensión de los plazos administrativos, han
supuesto un considerable problema de seguridad jurídica, como han analizado los
profesores Álvarez García y Arias Aparicio en su artículo “La incidencia del
derecho de necesidad en el procedimiento administrativo: la alteración de las
reglas procedimentales por motivos de necesidad”, Revista General de Derecho Administrativo, nº. 54, mayo de 2020.
En la obra estudian la posibilidad de la modificación del
Real Decreto de prórroga del estado de alarma, en lo que se refiere a la
ampliación de las restricciones o limitaciones de derechos (como la libertad de
circulación de las personas), concluyendo que no resulta jurídicamente viable
la modificación mediante Real Decreto-Ley, sino que se debe contar
necesariamente con la previa autorización del Congreso de los Diputados, por lo
que sólo es posible realizarse mediante Real Decreto. Estas son algunas de las
cuestiones en las que profundizan: la necesaria intervención judicial cuando el
confinamiento de infectados asintomáticos no sea voluntario, la suspensión de
la actividad educativa presencial, y la restricción de la libertad religiosa.
Asimismo, se hace un análisis de algunos de los derechos que se han visto
limitados durante el estado de alarma, como el derecho de manifestación, o el
derecho de libertad sindical, que nunca podrían verse suprimidos totalmente
durante el estado de alarma, ya que la Constitución Española solo permite la
suspensión de estos derechos fundamentales, en los estados de excepción y de
sitio.
Este estudio sostiene la importancia del factor humano
para llevar a cabo la utilización de todas las herramientas jurídicas para
hacer frente a la crisis de la covid-19,
y, en particular, el valor del papel de las autoridades autonómicas y
locales, especialmente al inicio de la crisis, las cuales, durante la semana
anterior a la declaración del estado de alarma, asumieron una gran parte del
peso jurídico, por lo menos, a la hora de hacer frente a las consecuencias
ocasionadas por la crisis sanitaria, con medidas tan drásticas, y posiblemente necesarias, como el confinamiento
de poblaciones enteras, o el cierre de colegios y universidades.
Los autores estudian la delegación de competencias por
parte del Gobierno durante la primera declaración del estado de alarma
ocasionado por la crisis de la covid-19. Momento en el para la gestión de la
crisis se designó como autoridad competente al Gobierno Estatal. Mientras que para el ejercicio de las funciones, se declararon
autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad,
a los Ministros de Defensa, Interior, Transportes y Sanidad, mediante su
calificación como autoridades competentes delegadas.
Por último, se cierra este primer bloque abordándose la
necesaria reforma del derecho sancionador para los supuestos de estado de
alarma, ya que la LOAES en su artículo 1.3 establece que, una vez finalizada la
vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio, decaerán en su eficacia
las competencias en materia sancionadora, salvo las que consistan en sanciones
firmes. Esta prescripción hace que buena parte de las propuestas de sanción no
puedan llegar a buen puerto porque antes de su resolución final habrá concluido
la declaración del estado de alarma.
III
En el segundo bloque se detalla cronológicamente la
vigencia y evolución del estado de alarma en tiempos de coronavirus. Desde que la Administración General del
Estado reaccionó el 11 de marzo de 2020
ante la declaración del brote de covid-19 como pandemia por la OMS, hasta la
declaración del estado de alarma el 14 de marzo, se dictaron dos órdenes
ministeriales para restringir el tráfico aéreo y marítimo con Italia, así como
dos Reales Decretos-Leyes: el Real Decreto-Ley 6/2020, y el real Decreto-Ley
7/2020, por los que se adoptan determinadas medidas urgentes para responder al
impacto económico de la covid-19 y para la protección de la salud pública.
El estado de alarma fue declarado en España mediante el
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, a causa de la crisis sanitaria y el
riesgo de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
A la declaración inicial prevista de 15 días por la
Constitución Española, le sucedieron seis prorrogas. De las sucesivas prórrogas
del estado de alarma por parte del Gobierno español, cabe destacar algunos
hitos:
En la tercera prorroga se flexibilizó el confinamiento de
la infancia, lo que hizo cuestionarse a los autores de esta obra si ello
implicaba la previa restricción total del derecho fundamental a la libre
circulación, lo que no debería haber sido posible durante el estado de alarma.
Por su parte, esta tercera prórroga incorporó, también, el proceso de cogobernanza para la transición hacia la nueva normalidad
(también denominado como proceso de desescalada).
Mención especial merece la quinta prorroga, por la
reducción de las cuatro autoridades delegadas competentes hasta el momento (los
Ministros de Defensa, Interior, Transportes y Sanidad) a una única autoridad
(el titular de la cartera de Sanidad). Se aceleró, asimismo, la devolución
competencial a las Comunidades Autónomas con medidas tales como la recuperación
por las respectivas Administraciones Territoriales de sus respectivos cuerpos
de policía y de protección civil.
En la sexta y última prórroga, se reordenó el proceso de cogobernanza, designándose, junto al Ministro de Sanidad, a
los Presidentes de las Comunidades Autónomas como autoridades competentes
delegadas en sus respectivos territorios.
IV
En el tercero y último bloque de esta obra, se recogen
estudios de derecho comparado acerca de la regulación del derecho de necesidad
en cuatro Estados europeos, Italia, Francia, Alemania y Portugal. Así como la
respuesta jurídica de la Unión Europea frente a la epidemia del coronavirus.
En cuanto al análisis de derecho comparado podemos
diferenciar, por una parte, el caso de los países como Italia y Portugal, que
hacen uso de la declaración de estados constituciones de emergencia. En el caso
de Italia se confiere, además, una gran amplitud de poderes al Primer Ministro
para adoptar cualquier medida necesaria, lo que fue cuestionado fuertemente.
Francia y Alemania no solo no recurren a la declaración de ninguna forma de
estado constitucional de emergencia, sino que, por el contrario, se amparan en
la utilización de normas creadas específicamente para la lucha contra las
epidemias: en el caso de Alemania, con la Ley de protección contra las Infecciones
del año 2000 y en el caso de Francia, adoptando al efecto la Ley sobre Medidas
Urgentes, de 23 de marzo de 2020.
En cuanto a las respuestas jurídicas de la UE frente a la
epidemia de la covid-19, la obra hace referencia a diferentes normas y
herramientas jurídicas utilizadas, como la Decisión de 2013 del Parlamento
Europeo y el Consejo Europeo en el tratamiento de las amenazas transfronterizas
graves para la salud, el Dispositivo de respuesta política integrada a la
crisis, el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades y
su Comité de Seguridad Sanitaria, o la iniciativa sobre medicamentos
innovadores.
Los autores ponen de manifiesto la tardía y descoordinada
reacción frente a la crisis por parte de la Unión Europea, al menos durante los
primeros meses, especialmente en cuanto a la escasez de los equipos de
protección, en la que varios estados miembros, y la propia Comisión Europea
enviaban material a China, para posteriormente recibir parte de esta ayuda
(como puso de manifiesto el envío de material desde la potencia asiática a
Italia para hacer frente a la crisis sanitaria). Se echa en falta una mayor
coordinación frente a la crisis de la covid-19, una crisis no solo sanitaria,
sino también económica y social, a la que se está haciendo frente mediante una
inversión sin precedentes. Todo ello les lleva a
concluir que es necesario que los Estados miembros cedan mayores competencias
en materia de salud y otros ámbitos sociales a la Unión Europea.
V
En definitiva, a través de los diferentes bloques
abordados, la obra cuenta con una exposición ordenada de los principales
problemas que han podido surgir con ocasión de la aplicación del derecho de
necesidad, y en particular, del uso del estado de alarma. Esta obra permite al
lector obtener, en definitiva, una visión más concreta y objetiva de la
realidad que atraviesa el ordenamiento jurídico español ante la actual crisis
sanitaría, social y económica ocasionada por la covid-19. Y este es sin duda el
aspecto más reseñable de la obra que recensionamos ya que, con sus lecciones y
fundamentos, los autores analizan, ordenan, disciernen, y clarifican las
principales cuestiones jurídicas referentes al estado de alarma, por lo que
resulta de ineludible ayuda para comprender mejor las singularidades del
derecho de necesidad y la aplicación del estado de alarma en España.
Guzmán Ferrández de Céspedes
Técnico
de apoyo a la investigación
Facultad
de Derecho
Universidad
de Extremadura
https://orcid.org/0000-0001-8667-5962